26_MOT_31 - Motion Marc-Olivier Buffat et consorts - Libération des servitudes (art. 51 LATC) et PaCom – clarification de l’intérêt public (Développement et demande de prise en considération immédiate).

Séance du Grand Conseil du mardi 23 juin 2026, point 23 de l'ordre du jour

Texte déposé

Sous le titre « libération des servitudes », art. 51 LATC stipule que la Municipalité peut décider la libération ou le transfert des servitudes qui se trouve en contradiction avec des prescriptions impératives en matière de construction ou qui font obstacle à une utilisation rationnelle du sol dans l’intérêt public sans qu’un intérêt du propriétaire du fond dominant le justifie.

L’alinéa 2 précise que la loi sur expropriation est applicable. L’alinéa 3 stipule que le propriétaire du fond servant verse une contribution correspondant à l’avantage qu’il retire.

Dans la pratique, l’application de cette disposition est problématique. Dans un récent arrêt, la Cour du droit administratif et public du Tribunal cantonal s’est interrogé sur la portée de l’art. 51 LATC et sur la pesée des intérêts en présence. D’une part, intérêt public à l’application du PaCom, d’autre part, le respect du droit privé et des servitudes privées. Arrêt CDAP du 28 novembre 2025, référence AC.2024.0171.

Dans l’arrêt précité, il s’agissait d’une partie du territoire communal de la Commune de Prilly, située en zone centrale et bénéficiant d’une importante augmentation de coefficient par le PaCom adopté par le Conseil communal. Or, diverses servitudes de droit privé limitent très fortement la constructibilité des parcelles (servitudes de hauteur, servitudes d’alignement etc…).

Historiquement, ces servitudes visaient à maintenir une certaine uniformité du milieu bâti dans le quartier et une typologie bien particulière des constructions.

Il reste donc à déterminer dans un tel cas de figure si l’intérêt de réaliser la densification prévue par la LAT, la LATC et le plan d’affectation communal doit l’emporter sur le respect des servitudes de droit privé ; respectivement à quel stade cette pesée des intérêts doit intervenir ; étant rappelé que la question de servitudes de droit privé ne compètent pas en principe aux autorités de droit public compétentes en matière de police des constructions.

Il est donc impératif de clarifier la situation et d’éviter ainsi que des servitudes de droit privé n’empêchent la densification et d’éviter également une multiplication des procédures souvent longues et complexes.

Dès lors, la présente motion propose que la question de l’intérêt public à la levée des servitudes et à leur expropriation cas échéant soit examinée lors de l’adoption du PaCom, par exemple dans le cadre du rapport 47 OAT. En d’autres termes, il appartiendra aux autorités municipales et planificatrices d’examiner et de dresser la liste des servitudes de droit privé qui peuvent s’opposer à la densification et aux règlementations de la police des constructions et d’indiquer à ce stade déjà quelles pourraient être les servitudes dont l’expropriation justifierait. Durant cette étape, il appartiendra également de désigner les servitudes dont le maintien paraît nécessaire, par exemple pour des intérêts publics (servitudes de passage notamment).

Cette option permettra également d’assurer une meilleure cohérence entre le droit public et le droit privé et de veiller à une meilleure efficacité de l’application des plans d’affectation communaux et de s’assurer de leur exécution ultérieure, notamment dans les calculs de surdimensionnement.

D’autre part, il ne faut pas négliger le fait que si les servitudes de droit privé devaient être maintenues, elles videraient tout aux parties du plan d’affectation communal de sa substance ; en d’autres termes, les calculs de coefficient d’habitants et de croissance de population deviendraient caduques du seul fait de l’invocation de servitudes de droit privé.

La présente motion propose l’introduction d’un alinéa 4 à l’art. 51 LATC qui aurait la teneur suivante :

Art. 51 al. 4 : Dans la procédure d’élaboration et d’adoption du plan d’affectation communal, la Municipalité établit une liste de servitudes de droit privé qui pourrait s’opposer à l’exécution et la réalisation du plan d’affectation communal, en particulier à certains principes de densification de certains quartiers ou parties du territoire communal. Dans ce cadre, la Municipalité est invitée à procéder à une pesée des intérêts et d’indiquer quelles sont les servitudes de droit privé qui pourraient faire l’objet d’une procédure d’expropriation, respectivement les servitudes de droit privé qui doivent être maintenues, par exemple pour des raisons d’intérêts publics.

Conclusion

Prise en considération immédiate et renvoi au CE

Documents

• 26_MOT_31-Texte déposé

Transcriptions

En résumé, lorsqu’il s’est agi d’adopter la Loi sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC), nous avons prévu une disposition à l’article 51, qui stipule, de façon assez simple, que les servitudes qui s’opposeraient à la planification peuvent être levées, en d’autres termes expropriées. Il s’agit d’un principe certes louable, mais qui se heurte à des difficultés pratiques et juridiques relativement importantes.

Preuve en est un arrêt récent, que j’ai cité dans mon intervention, de la Cour de droit administratif et public (CDAP), du 28 novembre 2025. Je vous cite quelques passages de cet arrêt dans lequel il est rappelé que l’article 51 de la LATC n’a peut-être pas la portée que le législateur envisageait. En particulier, il convient de respecter le principe de proportionnalité. Il est également rappelé que le Tribunal fédéral considère que la réalisation de logements ou une utilisation plus dense du sol ne sauraient être invoquées de manière abstraite, sans appréciation de leur pertinence au regard des circonstances de chaque cas d’espèce.

En résumé, il peut exister un certain nombre de servitudes de droit privé qui s’opposent directement à la planification communale. Mesdames et messieurs, vous qui siégez dans des municipalités ou dans des conseils communaux savez à quel point il est difficile d’adopter des Plans d’affectation communaux (PACom) et de respecter les règles de dimensionnement. Or, si des servitudes de droit privé viennent s’opposer à la réalisation du PACom, c’est tout l’équilibre délicat, long et complexe mis sur pied par le législateur communal qui se trouve ainsi tout simplement paralysé.

Cela étant, on ne saurait nier les exigences posées par la jurisprudence. Il convient donc de préciser, voire de modifier, notre article 51 de la LATC, pour bien rappeler, d’une part, la pesée des intérêts que doit opérer l’autorité municipale et communale et, d’autre part, la nécessité de justifier l’intérêt public. Il ne s’agit pas, je le précise d’emblée, d’ouvrir la porte à des procédures d’expropriation plus rapides, mais bien d’ancrer, dès le stade du PACom, la réflexion sur l’existence éventuelle de servitudes d’alignement, de hauteur ou de vue qui viendraient empêcher la réalisation de la densification voulue, et de déterminer si, dans une pesée des intérêts, l’intérêt supérieur de la densification – donc, vous l’aurez compris, de la construction de logements – doit l’emporter sur le respect de ces servitudes.

La procédure d’expropriation demeure : on engagera une procédure, et le propriétaire potentiellement exproprié sera intégralement indemnisé – j’insiste sur ce terme. Toutefois, nous nous trouvons actuellement dans une impasse, en ce sens que l’équilibre entre l’article 51 de la LATC et les règles de droit privé n’indique pas comment cette pesée des intérêts doit être effectuée ni qui doit l’effectuer.

C’est pourquoi je vous propose de renvoyer directement cette piste de réflexion au Conseil d’Etat, afin que, dans le cadre de la révision qui nous est proposée – pour laquelle nous disposons déjà d’un délai de réponse – il puisse intégrer, dans la nouvelle version de la LATC, un nouvel article 51 précisant que, dans le cadre de la planification, l’autorité municipale devra déjà se prononcer sur l’intérêt public à la levée des servitudes, respectivement sur l’intérêt prioritaire à développer tel ou tel quartier en matière de densification et de logement et peut-être même à maintenir certaines servitudes – on peut notamment penser aux servitudes de passage – lorsque celles-ci répondent à l’intérêt public, voire à l’intérêt de tout un quartier.

Vu la relative urgence de ce dossier, puisqu’il fait suite à un arrêt récent de la CDAP et qu’une révision de la LATC est déjà en cours, il me paraît opportun et judicieux que vous souteniez le renvoi direct de cette motion au Conseil d’Etat. Je vous remercie d’ores et déjà de votre soutien.

La discussion est ouverte.

Cher collègue Buffat, je dois vous avouer que je n’ai pas, en l’état, les compétences techniques ni les éléments nécessaires pour me prononcer sur un renvoi direct au Conseil d’Etat. Vous nous soumettez un texte – en l’occurrence une motion – qui laisse très peu de marge de manœuvre, puisqu’il s’agit d’un article rédigé de A à Z. Cela s’apparente davantage à une initiative.

Je pense qu’il serait utile d’avoir une discussion en commission avec le personnel de l’Etat. Les services concernés et Mme la conseillère d’Etat pourront ainsi nous renseigner sur les conséquences concrètes de ce texte. En l’occurrence, je n’ai pas d’opposition de principe aujourd’hui ; je me réserve la possibilité de me positionner sur ce texte in fine. Je pense toutefois qu’il serait bénéfique d’en débattre en commission. Nous pourrions ainsi discuter posément des conséquences d’un article de ce type, entièrement rédigé, et surtout des conséquences pour les municipalités et les prochains PACom. Dans ce cadre, je vous propose un renvoi en commission.

Au nom du groupe des Vertes et des Verts, voici les arguments choc motivant notre soutien à la motion de notre collègue Buffat.

Premièrement, nous sauver de l’asphyxie juridique. Sans cette réforme, les servitudes privées historiques – hauteur, alignement – d’une rigueur inhumaine, comme notre prédécesseur l’a exprimé, deviennent des armes absolues pour bloquer les nouveaux PACom. En conséquence, les coefficients de densification votés par le peuple demeurent lettre morte, rendant caduques les stratégies de croissance mesurée de démographie et de lutte contre l’étalement urbain.

Deuxièmement, stopper l’hémorragie procédurale. Les arrêts de la CDAP sonnent l’alarme. Attendre le dépôt d’un permis de construire pour régler le conflit entre intérêts publics et droits privés engendre des recours longs, coûteux et incertains. Cette motion impose de trancher ce nœud gordien en amont, lors de l’adoption du plan, afin de garantir une sécurité juridique immédiate aux investisseurs et à la commune.

Troisièmement, rétablir la primauté de l’intérêt collectif. Il est inacceptable que des intérêts privés obsolètes priment systématiquement sur la nécessité vitale de loger la population. En obligeant la municipalité à lister et à peser les intérêts lors de l’élaboration du plan, conformément à l’article 47 de l’Ordonnance sur l’aménagement du territoire (OAT), on s’assure que seules les servitudes d’utilité publique réelles – les servitudes de passage, par exemple – soient maintenues, tandis que les autres sont purgées par expropriation, afin de libérer le potentiel constructif du sol.

En résumé, le groupe des Vertes et des Verts, dans sa grande majorité, voire dans sa totalité, soutiendra la motion et laisse au motionnaire le choix des suites qu’il souhaite donner par rapport à l’interpellation de notre collègue Cala.

Je vous invite également à renvoyer cette motion en commission. Nous ne connaissons pas vraiment les impacts de cette proposition, et il convient de les analyser de près. Il existe en effet un problème de densification de qualité. On ne peut pas simplement abolir toutes les servitudes en se disant que l’on pourra ainsi construire à tout-va. Nous voulons une densification de qualité, et ce n’est pas en renvoyant cette motion au Conseil d’Etat que nous serons réellement conscients de l’impact de cette décision.

Il en va également de la sécurité du droit. Si la sécurité du droit des promoteurs est une chose importante, celle des voisins l’est tout autant. Or, c’est précisément à cette sécurité du droit des voisins que l’on va toucher ici, et cela constitue aussi un élément important. Nous devons véritablement être en mesure d’analyser les impacts de cette proposition, et je plaide donc pour un renvoi en commission.

Vous savez à quel point le Conseil d’Etat s’attache à trouver des solutions pour simplifier les procédures et les accélérer. Ces constats liés aux délais des procédures se posent d’ailleurs dans l’ensemble du canton. C’est notamment la raison pour laquelle, dans le cadre de la révision de la LATC actuellement en consultation, figure toute une série de propositions allant précisément dans le sens d’une accélération des procédures ainsi que des pesées d’intérêts. Au vu du manque de logements dans notre canton – tant d’un point de vue quantitatif que qualitatif – la construction de nouveaux logements accessibles à l’ensemble de la population est évidemment un objectif clair du Conseil d’Etat. Dans ce contexte, ce dernier devra évidemment examiner ce texte. Je pense que nous pouvons en tout cas nous montrer ouverts à l’examen de cette motion, d’autant que la consultation sur la LATC est en cours jusqu’au 30 juin, ce qui nous permettrait d’intégrer ce texte dans l’analyse globale que nous pourrions mener sur le projet définitif de loi. 

Je ne me prononcerai pas sur l’opportunité d’un renvoi direct de cette motion au Conseil d’Etat, mais le texte est intéressant, étant entendu que, dans un rapport consacré à l’accélération des procédures en droit de l’aménagement du territoire, le Conseil fédéral recommande lui-même aux cantons de faciliter l’assainissement des servitudes, dans la mesure où le droit fédéral le permet. Il ne s’agit évidemment pas non plus d’un blanc-seing. Le Conseil fédéral estime précisément que cette mesure pourrait avoir un certain effet accélérateur, dans la mesure où elle permettrait de supprimer plus rapidement les éventuelles restrictions de construction relevant du droit privé. Dans ce cadre, la pesée des intérêts doit toujours être effectuée : il ne s’agit pas seulement d’opposer les intérêts des promoteurs à ceux des voisins, mais de prendre également en compte l’intérêt public à la construction de logements. Nous en parlons beaucoup, et nous en avons beaucoup parlé dans le cadre de la votation du 14 juin dernier. Il relève aussi de la responsabilité des autorités de déterminer quelles mesures permettent à la fois de respecter les droits privés et, potentiellement, d’accélérer les procédures.

Il s’agit ici d’une motion. Si celle-ci nous est renvoyée, nous l’examinerons évidemment dans le détail, afin de déterminer si elle est acceptable et si un contre-projet s’avère nécessaire. A ce stade, tout reste ouvert, mais l’idée est intéressante.

Permettez-moi de répondre à quelques arguments. Comme le prévoit la Loi sur le Grand Conseil, la motion indique simplement le sens de la législation souhaitée. Certes, un article est proposé avec une formulation précise, mais ce que nous voulons, c’est que le Conseil d’Etat réponde dans le sens sollicité par cette motion. Vous savez comment cela se passe : ce n’est donc pas gravé dans le marbre.

Pa railleurs, je suis tout de même quelque peu surpris : lors des récents débats que nous avons eus au sein de ce Grand Conseil, nous étions à peu près unanimes à déplorer la lenteur des processus en matière de construction de logements et d’application des PACom, en critiquant parfois même la lenteur de l’administration cantonale et les allers-retours avec les communes. Il faut donc être clair : si nous ne disposons pas de cet outil et que nous laissons le droit privé arbitrer s’il y a lieu ou non de procéder à une expropriation, il faudra compter cinq ans au minimum, sans même parler des procédures supplémentaires. Voulez-vous vraiment qu’après de longues délibérations dans vos conseils communaux, après de longues pesées d’intérêts pour décider quel quartier densifier, après avoir entendu les propriétaires et même les voisins, on se retrouve avec des quartiers paralysés par des servitudes de droit privé et des procédures qui dureront encore des années ? Je pense que cela n’est tout simplement pas raisonnable.

Je ne demande pas de passer outre les droits privés ; je demande simplement que, dans le rapport prévu à l’article 47 de l’OAT, cette question soit étudiée et mentionnée, afin que l’on indique clairement que, dans tel quartier que l’on souhaite densifier, il existe des servitudes susceptibles de s’opposer à cette densification, et que l’intérêt public soit déclaré.

Pourquoi un renvoi immédiat au Conseil d’Etat ? Je crois que Mme la conseillère d’Etat l’a clairement indiqué. Si nous ne le renvoyons pas maintenant, nous irons en commission – ce qui, en soi, ne me pose pas de problème particulier – mais cela prendra trois mois, sans compter la rédaction du rapport. Le texte n’arriverait finalement sur le Bureau du Conseil d’Etat ou de la conseillère d’Etat qu’en début d’année prochaine, et ce n’est pas ainsi que la législation pourra être modifiée rapidement.

Si, d’aventure, le Conseil d’Etat allait dans le sens de ma motion – ce que je souhaite évidemment – vous conserverez encore la possibilité de déposer tous les amendements que vous souhaitez lorsque nous nous réunirons, si possible avant la fin de cette législature, pour étudier le projet de modification de la LATC. Je vous remercie dès lors de soutenir le renvoi direct de cette motion au Conseil d’Etat.

La discussion est close. 

Le président rappelle que l’auteur ayant demandé le renvoi direct au Conseil d'Etat et certains membres le renvoi en commission, le plénum doit décider du cheminement du postulat.

Le renvoi direct au Conseil d’Etat, opposé au renvoi à une commission, est choisi avec quelques abstentions.

La motion, prise en considération, est renvoyée au Conseil d’Etat avec plusieurs abstentions.