26_PAR_15 - Rapport de commission de surveillance chargée de contrôler les comptes de l'Etat de Vaud - Année 2025.

Séance du Grand Conseil du mardi 23 juin 2026, point 22 de l'ordre du jour

Documents

• COFIN - Rapport comptes 2025_VDEF

Transcriptions

Je vais commencer par une discussion générale sur le compte de fonctionnement. Je passerai d’abord la parole à la rapporteuse de majorité et au rapporteur de minorité, puis aux représentants des groupes politiques – selon l’importance numérique décroissante – aux députées et députés qui en font la demande et à la présidente du Conseil d’Etat. Nous passerons ensuite à la discussion compte par compte, puis à la discussion sur le compte d’investissement, et finalement à la discussion finale et au vote global. 

Comme chaque année, les travaux de la Commission des finances (COFIN) se sont déroulés dans un esprit constructif et rigoureux. Je tiens à remercier les membres de la COFIN, mais également MM. Rattaz et Chappuis du Service d’analyse et de gestion financières (SAGEFI) pour leur disponibilité et leurs compétences, ainsi que l’ensemble des collaboratrices et collaborateurs de l’administration qui ont répondu avec disponibilité et précision aux nombreuses questions qui leur ont été adressées.

Ces comptes 2025 présentent un résultat meilleur que prévu, mais toujours déficitaire – un résultat que nous qualifierons de mitigé. D’une part, le résultat est sensiblement meilleur que celui annoncé lors de l’adoption du budget, mais, d’autre part, il demeure déficitaire et confirme les tensions structurelles qui pèsent aujourd’hui sur les finances cantonales. Le résultat opérationnel de l’exercice s’établit à –156 millions. Après prise en compte du résultat extraordinaire positif de 26 millions, le résultat final présente un excédent de charges de 130 millions. Ce chiffre est nettement meilleur que celui anticipé au budget, qui prévoyait un déficit opérationnel de près de 575 millions de francs. Cette évolution positive ne doit toutefois pas masquer la réalité fondamentale : pour la troisième année consécutive, les comptes demeurent déficitaires. Le résultat opérationnel s’est certes amélioré par rapport à 2024, où il atteignait –369 millions, mais il reste éloigné des résultats observés encore récemment, lorsque les finances cantonales affichaient des excédents substantiels.

La COFIN considère que cette évolution confirme un changement de cycle financier, auquel le canton doit s’adapter, mais auquel il doit aussi désormais répondre. Elle relève un élément particulièrement important : le petit équilibre prévu par la Constitution cantonale est respecté. Autrement dit, les recettes de l’Etat couvrent les charges avant amortissements. Ce point mérite malgré tout d’être souligné, car il constitue un indicateur central de la santé financière du canton. Ce respect du petit équilibre démontre que les mécanismes prévus par notre cadre légal ont produit leurs effets et que les mesures d’assainissement décidées à la suite des comptes 2024 ont contribué, en partie, à améliorer la situation. Toutefois, rappelons que le respect du petit équilibre ne signifie pas que les finances cantonales sont revenues à une situation d’équilibre durable.

Les revenus opérationnels sont en forte progression et atteignent 12,55 milliards de francs, soit une hausse de près de 900 millions par rapport au budget et de plus de 700 millions par rapport aux comptes 2024. Cette augmentation résulte de plusieurs facteurs. Tout d’abord, les recettes fiscales continuent d’afficher une évolution favorable, malgré les décisions de baisses. Les impôts sur les personnes morales atteignent près d’un milliard de francs, soit une progression particulièrement marquée. La résilience du tissu économique vaudois, notamment dans les secteurs pharmaceutique, financier et technologique, a contribué à ce résultat. Les revenus conjoncturels – droits de mutation, impôts sur les gains immobiliers et sur les successions et donations – ont également dépassé les prévisions.

Surtout, les comptes ont bénéficié d’un élément que l’on peut qualifier d’exceptionnel : une forte distribution du bénéfice de la BNS. Alors qu’une seule tranche était prévue au budget, trois tranches ont finalement été versées au canton, représentant un montant de 188 millions de francs. Ce chiffre mérite d’être rappelé, car il permet de mesurer la situation réelle des finances cantonales. Même avec 188 millions de francs supplémentaires provenant de la BNS, les comptes 2025 demeurent déficitaires. Ce constat illustre à lui seul l’ampleur des défis auxquels nous sommes confrontés.

Parallèlement à la progression des revenus, les charges continuent d’augmenter à un rythme élevé. Les charges opérationnelles atteignent désormais 12,7 milliards de francs. Elles progressent de près de 4 % par rapport au budget et de plus de 500 millions de francs par rapport à l’exercice précédent. Cette hausse s’explique principalement par des facteurs bien connus : une croissance démographique du canton, mais également le vieillissement de la population, des besoins croissants dans les domaines de la santé et du social, ainsi que l’évolution générale du coût des prestations publiques. La croissance des dépenses demeure ainsi supérieure à celle que les finances publiques peuvent durablement absorber, ce qui explique ce déficit.

La COFIN tient à souligner le niveau élevé des investissements réalisés en 2025. Au total, l’Etat a engagé plus de 826 millions de francs sous forme d’investissements, de prêts et de garanties. Ces montants importants témoignent de la volonté du canton de poursuivre le développement de ses infrastructures, de soutenir son économie et de préparer l’avenir. Cette politique d’investissement est, pour la COFIN, nécessaire. Elle rappelle toutefois que chaque investissement actuel génère des charges futures sous forme d’entretien, d’amortissement ou de frais financiers. Il est donc indispensable de conserver une vision à long terme de leurs impacts sur les finances cantonales.

Cette année, la COFIN a consacré son thème d’études transversal à l’analyse des mesures d’assainissement décidées après le bouclement des comptes 2024. Cet exercice revêtait une importance particulière : lors de l’examen des comptes précédents, le Conseil d’Etat avait indiqué que les effets complets de ces mesures ne pourraient être observés qu’en 2025. La commission a donc vérifié concrètement leur mise en œuvre. Le constat financier est certes positif : sur près de 80 millions de francs de mesures prévues, plus de 74 millions ont effectivement été réalisés, soit un taux de réalisation dépassant 94 %. La COFIN considère donc que cet objectif est globalement atteint. Toutefois, les travaux des sous-commissions et les discussions avec les différents services ont mis en évidence une réalité beaucoup plus nuancée. Dans de nombreux cas, les économies ont été obtenues grâce à des marges budgétaires existantes, à des reports de dépenses, à des retards de projets ou à des circonstances favorables. Peu de mesures peuvent être qualifiées de structurelles ou de durables. La COFIN estime dès lors que, si l’exercice a permis de répondre aux exigences immédiates de la Loi sur l’assainissement financier, la question du retour durable à l’équilibre demeure entière.

Onze observations ont ensuite été déposées et adoptées par la COFIN, reflétant les préoccupations transversales apparues lors de l’examen des comptes 2025. Elles ne remettent absolument pas en cause la régularité des comptes, mais visent à améliorer l’information du Grand Conseil et à renforcer, entre autres, le pilotage de certaines politiques publiques. Ces observations traduisent une même volonté : disposer d’indicateurs fiables, d’une meilleure transparence sur les coûts et d’outils de pilotage permettant au Grand Conseil d’exercer pleinement sa mission de surveillance financière.

Avant de conclure, permettez-moi d’adresser un remerciement tout particulier à notre secrétaire de commission, M. Fabrice Mascello. La période des comptes représente chaque année une charge de travail considérable : coordination des sous-commissions, récolte et consolidation des informations, suivi des nombreuses demandes des commissaires, aide à la rédaction du rapport général et respect des délais. Son engagement dans tout ceci est tout simplement remarquable.

Je prends maintenant quelques minutes pour vous présenter la position de la majorité de la commission, qui vous recommande d’adopter les comptes. Pour cette majorité, l’adoption ne signifie toutefois pas que la situation est satisfaisante. Certes, le résultat est meilleur que prévu au budget. Certes, le petit équilibre est respecté. Certes, les recettes fiscales démontrent la vitalité de l’économie vaudoise et la solidité de notre tissu économique. Mais derrière ces éléments positifs se dessine une réalité qu’il serait dangereux d’ignorer. Pour la troisième année consécutive, les comptes sont déficitaires – et ils le demeurent malgré des circonstances particulièrement favorables : croissance importante des revenus, excellente tenue de l’impôt sur les personnes morales, recettes conjoncturelles élevées et bénéfices de la BNS. Sans ces éléments exceptionnels, le déficit aurait été nettement plus important.

La question qui se pose aujourd’hui n’est donc pas celle des recettes, mais celle de l’évolution des dépenses. Les comptes 2025 démontrent une nouvelle fois que les charges progressent plus rapidement que les revenus, et cette tendance – pour la majorité de la commission – n’est pas conjoncturelle, mais structurelle. Les domaines de la santé, du social, de la formation et de la mobilité représentent des politiques publiques essentielles auxquelles personne ne souhaite renoncer. Mais leur croissance continue appelle une réflexion sur la soutenabilité de nos finances publiques.

La majorité de la commission considère que le canton ne pourra pas durablement compter sur des revenus extraordinaires pour équilibrer ses comptes. Une politique financière responsable consiste à adapter durablement l’évolution des charges aux capacités financières réelles de l’Etat, et c’est là que les attentes sont fortes. J’ai déjà eu l’occasion de le mentionner, le thème d’études consacré aux mesures d’assainissement est particulièrement révélateur à cet égard. L’exercice demandé a été réussi, mais sans résoudre le problème de fond. Dès lors, le défi des prochaines années sera celui des réformes structurelles.

La majorité estime indispensable que le Conseil d’Etat poursuive les travaux engagés afin d’identifier les leviers permettant de maîtriser durablement la progression des dépenses, sans remettre en cause les prestations essentielles à la population. Il ne s’agit pas de réduire l’Etat pour des raisons idéologiques ; il s’agit de préserver sa capacité d’action. Car un Etat qui perd progressivement ses marges de manœuvre financières voit également sa liberté politique se réduire. Préserver des finances saines, ce n’est pas seulement respecter des indicateurs comptables ; c’est garantir notre capacité collective à investir, à répondre aux crises futures et à financer les priorités de demain.

La majorité de la COFIN souhaite enfin rappeler qu’une gestion rigoureuse constitue également une question d’équité entre les générations. Les prestations que nous décidons aujourd’hui doivent pouvoir être financées demain sans transférer systématiquement la charge sur celles et ceux qui nous succéderont.

Pour toutes ces raisons, la majorité vous invite à approuver les comptes 2025, tout en adressant un message clair : le canton doit poursuivre et renforcer ses efforts, en premier lieu au sein de son administration, afin de retrouver progressivement un équilibre financier durable et de reconstituer les marges de manœuvre qui ont longtemps fait la force des finances vaudoises. Les finances publiques vaudoises demeurent solides, mais leur solidité ne doit pas conduire à l’immobilisme. Ces comptes rappellent qu’il est toujours plus facile de perdre des marges de manœuvre que de les reconstruire. Notre responsabilité collective est précisément de préserver aujourd’hui la capacité d’action de l’Etat de demain.

Par 9 voix contre 1 et 5 abstentions, la COFIN vous invite donc à approuver les comptes 2025 tels que présentés.

La minorité ne conteste ni la régularité, ni la sincérité, ni la justesse formelle des comptes 2025 de l’Etat. Le Contrôle cantonal des finances recommande d’ailleurs leur approbation. Les comptes respectent le petit équilibre et le résultat 2025 est meilleur que celui qui était prévu au budget. Notre désaccord n’est pas de nature comptable, il est de nature politique.

Comme l’a déjà rappelé la rapporteuse de majorité, les comptes 2025 restent déficitaires. Le résultat opérationnel présente un excédent de charges de 156 millions de francs. Après résultat extraordinaire, le déficit de l’exercice s’élève encore à près de 130 millions. Et cela, malgré une progression importante des revenus, malgré les versements de la BNS et malgré les mesures d’assainissement décidées à la suite des comptes 2024.

La majorité considère que les mesures d’assainissement ont été globalement réussies. La minorité en fait une lecture différente. Oui, l’objectif quantitatif a été largement atteint : environ 75 millions de francs de mesures ont été réalisés sur un objectif de 79,4 millions. Mais la question n’est pas seulement de savoir si ces montants ont été trouvés ; elle est de savoir comment ils l’ont été et ce que cela révèle de la stratégie financière du Conseil d’Etat.

Or, dans de nombreux cas, ces mesures reposent sur des marges budgétaires, des reports de dépenses, des non-dépenses conjoncturelles, des retards de projets ou une addition de petites mesures. Certaines peuvent se justifier, mais elles ne constituent pas une réponse structurelle au déséquilibre financier de notre canton. La suppression des poubelles est un exemple anecdotique sur le plan financier, mais parlant sur le plan symbolique. Elle illustre la méthode retenue : faute d’arbitrages politiques assumés, on demande aux services de trouver rapidement des économies, parfois jusque dans les détails du quotidien de l’administration. La minorité considère que ce n’est pas une stratégie adéquate pour nos finances publiques. Le Conseil d’Etat a formellement respecté ses obligations légales d’assainissement, mais n’a pas pleinement assumé sa responsabilité politique. Gouverner, ce n’est pas demander à l’administration d’absorber des coupes ; c’est choisir, hiérarchiser, expliquer et, in fine, assumer les conséquences des arbitrages.

Notre deuxième désaccord porte sur la suite. La minorité partage l’exigence d’une gestion rigoureuse des deniers publics. Elle soutient une utilisation efficace, rationnelle et efficiente des moyens de l’Etat. Mais la priorisation ne peut pas porter uniquement sur les charges ; elle doit aussi porter sur les revenus. Dans un contexte de déficit durable, les baisses fiscales décidées ne peuvent pas être traitées comme si elles étaient neutres. Elles ont un effet pérenne sur les recettes, recettes qui financent des prestations attendues par la population : la formation, la santé, le social, la sécurité, les infrastructures ou la transition énergétique en sont des exemples. On ne peut pas demander un retour à l’équilibre tout en poursuivant des diminutions durables de recettes, sans dire quelles prestations devront être réduites, reportées ou affaiblies. C’est cette incohérence que la minorité refuse de cautionner.

Le rapport montre également que les préfinancements ont été mis à zéro et réaffectés dans les autres capitaux propres. Cette opération clarifie certes la présentation comptable et améliore la transparence, mais elle ne règle pas le problème de fond. Le canton ne peut pas durablement financer son fonctionnement par des réserves, des reports, des mesures ponctuelles et des arbitrages repoussés.

La minorité ne refuse donc pas ces comptes parce qu’ils seraient irréguliers ; nous ne les validons pas parce que nous n’acceptons pas la vision politique qui les accompagne. Nous n’acceptons pas une méthode qui produit des effets comptables immédiats, mais qui ne répond pas aux enjeux structurels. Nous n’acceptons pas une approche qui demande des efforts aux services sans ouvrir un débat complet sur les choix fiscaux. Et nous n’acceptons pas de faire comme si le retour à l’équilibre pouvait être atteint durablement par une addition de mesures de surface. Pour toutes ces raisons, la minorité vous invite à ne pas accepter les comptes 2025 de l’Etat de Vaud.

La discussion est ouverte.

Je vais tout de suite faire tomber une pression insoutenable : le groupe PLR va suivre le rapport de majorité et approuver les comptes 2025 de l’Etat de Vaud, tels que présentés par le Conseil d’Etat. Quelques considérations néanmoins. Une considération liminaire pour commencer : je tiens à remercier la COFIN dans son ensemble, et sa présidente en particulier, pour leur étude approfondie des comptes 2025, pour le choix du thème transversal et pour les onze observations pertinentes proposées dans ce rapport.

Quelques considérations financières ensuite : les comptes bouclent avec un déficit opérationnel de 156 millions, très loin du gouffre des 575 millions budgétés. Oui, le petit équilibre constitutionnel est respecté, évitant ainsi l’exercice désagréable vécu l’année passée, celui des mesures d’assainissement immédiates. 2025 est certes mieux que 2024, mais les comptes restent clairement déficitaires, et ce, malgré trois tranches de la BNS, des mesures d’assainissement et une hausse significative des recettes fiscales. C’est mieux, gardons-nous cependant de toute euphorie.

Autre considération financière : en 2025, notre canton a réalisé des investissements pour un montant de 826 millions, sous forme d’investissements bruts, de nouveaux prêts et de garanties octroyées. Il s’agit d’une nette hausse par rapport à 2024. La dette de l’Etat n’a pas augmenté, mais les liquidités disponibles ont néanmoins diminué. Un canton qui investit, c’est une bonne nouvelle ; il faut le saluer.

Venons-en maintenant aux considérations politiques. Premièrement, le tissu économique de notre canton est clairement le véritable garant de nos prestations. Il est frappant de noter que, malgré une baisse fiscale de 4 % que nous avons défendue pour redonner du pouvoir d’achat aux Vaudoises et aux Vaudois, les recettes fiscales globales progressent de près de 280 millions par rapport au budget. Ce sont les entreprises qui jouent un rôle primordial pour nos finances, avec des impôts sur le bénéfice en hausse de 14,1 % par rapport à 2024. Pour le PLR, c’est la démonstration que l’attractivité économique constitue un levier essentiel et durable pour financer nos politiques publiques.

Deuxièmement, une croissance des dépenses qui reste non maîtrisée. Le constat est implacable : alors que les revenus bondissent de près de 8 %, l’Etat n’est toujours pas à l’équilibre opérationnel. Pourquoi ? Parce que les charges progressent de 514 millions par rapport à 2024 et se situent surtout à 3,9 % au-dessus du budget 2025. Pour le PLR, cette croissance non maîtrisée n’est ni acceptable ni soutenable.

Finalement, le PLR attend que les mesures de retour à l’équilibre – dont nous entendons parler depuis 2 ans sous une forme ou une autre et dont la stratégie nous est présentée ce jour par le Conseil d’Etat – voient effectivement le jour. Il est indispensable que le Conseil d’Etat fournisse ce travail de fond pour parvenir à un équilibre pérenne, qui ne repose pas sur des éléments aléatoires et non prévisibles que sont les revenus conjoncturels et les tranches de la BNS. Ce plan devra impérativement passer par une augmentation de l’efficience organisationnelle et par un net frein à la croissance du nombre d’ETP engagés par l’Etat. Nous combattrons toute hausse de prélèvements, sous quelque forme que ce soit, car notre formation politique défend qu’une taxation raisonnable encourage l’entrepreneuriat, stimule l’activité économique et crée de la valeur – valeur qui permet de financer les prestations, comme nous le voyons clairement dans les comptes 2025. C’est dans cet état d’esprit que le PLR approuvera à l’unanimité les comptes 2025.

Les comptes 2025 affichent un exercice déficitaire de 156 millions avant prise en compte du résultat extraordinaire de 26 millions, aboutissant à un résultat final de l’exercice déficitaire de 130 millions. Ainsi, le petit équilibre est bien respecté. Le Conseil d’Etat a bien mis en œuvre les mesures d’assainissement exigées par la Loi sur l’assainissement financier (LAFin), mais la question qui nous est posée aujourd’hui n’est pas seulement de savoir si les règles ont été respectées ; elle est de savoir si la politique menée est la bonne pour notre canton. Or, les chiffres démontrent précisément le contraire. Malgré 75 millions de mesures d’assainissement mises en œuvre en 2025 et malgré une contribution exceptionnelle de la Banque nationale suisse de 188 millions de francs – soit trois tranches au lieu d’une seule prévue au budget – les comptes demeurent déficitaires. Le problème n’est pas résolu ; il a simplement été édulcoré par des circonstances favorables et des mesures de court terme.

L’action sociale nécessite 173 millions supplémentaires. Le domaine de l’asile hors Ukraine dépasse les prévisions de 85 millions. Pour l’Ukraine, ce sont 118 millions de dépenses. Ces chiffres ne traduisent pas une mauvaise gestion. Ils traduisent avant tout des besoins réels de la population et des réalités auxquels l’Etat doit répondre ; il n’est pas possible de les contenir sans impact négatif sur les prestations en faveur des plus faibles.

Face à cette situation, quelle a été la réponse du Conseil d’Etat ? Une série de mesures d’assainissement décidées dans l’urgence, sans vision d’ensemble, sans véritable débat politique et sans stratégie à long terme. La COFIN relève elle-même que la plupart des économies ont été trouvées au travers de mesures conjoncturelles, de reports de dépenses ou d’une accumulation de petites économies réalisées dans les services. Autrement dit, on a demandé à l’administration de faire avec moins, sans remettre en question les orientations politiques qui ont conduit à cette situation. Ces mesures n’ont pas apporté de réponse structurelle aux défis financiers du canton. En revanche, elles ont pesé sur les collaboratrices et collaborateurs de l’Etat. Le Conseil d’Etat a bien respecté son obligation légale, mais il n’a pas pleinement assumé sa responsabilité politique. Au lieu de procéder lui-même aux arbitrages nécessaires et de les présenter ouvertement au Grand Conseil, il a principalement renvoyé les services à la recherche d’économies immédiates. Cette manière de faire déplace les responsabilités sans résoudre les problèmes de fond et sans remettre en question l’érosion progressive des recettes fiscales.

En effet, le véritable débat n’est pas de savoir s’il faut des finances publiques saines– tout le monde le souhaite – mais de savoir si nous voulons encore disposer des moyens nécessaires pour financer l’école publique, la santé, la cohésion sociale, la sécurité, les transports publics, la transition écologique et les infrastructures dont notre canton a besoin. Le retour à l’équilibre ne pourra pas être obtenu durablement par une addition de mesures de surface et par une pression toujours plus forte sur les services de l’Etat. Il nécessite un débat honnête sur les priorités collectives, tant du point de vue des dépenses que du côté des recettes.

Les comptes qui nous ont été présentés aujourd’hui traduisent une méthode que nous refusons : des économies immédiates, parfois symboliques, parfois douloureuses pour le personnel, sans réponse structurelle au déséquilibre financier et sans remise en question de l’érosion progressive des recettes fiscales. Le résultat des comptes doit être compris comme un avertissement politique. Et pourtant, une partie de cette assemblée continue de défendre de nouvelles baisses fiscales. Comment peut-on expliquer aux enseignants, aux soignants, aux travailleurs sociaux, aux policiers, aux personnels administratifs et à toutes celles et ceux qui font vivre les prestations publiques que l’on doit économiser sur leurs moyens de travail, tout en organisant simultanément une nouvelle diminution des recettes de l’Etat ? Comment peut-on prétendre s’inquiéter du déficit tout en proposant de creuser davantage le trou ? L’initiative 12 % constitue un véritable danger pour notre canton et il faudra absolument la refuser.

Par conséquent, il serait totalement incohérent pour le groupe socialiste d’accepter ces comptes dans ces conditions. Afin de ne pas cautionner cette manière de faire, le groupe socialiste s’abstiendra sur les comptes 2025 de l’Etat de Vaud.

Les Vertes et les Verts partagent les arguments du rapporteur de minorité ainsi que ceux de ma préopinante. Nous souhaitons, premièrement, contester une nouvelle fois – de manière symbolique – tant le principe que la mise en œuvre des mesures d’assainissement dites LAFIN appliquées en 2025 à la suite des comptes 2024. Sur le principe, nous estimons, depuis le départ, que ces mesures ne se justifiaient pas dans un contexte où l’endettement est faible. Sur l’application, nous constatons que les services ont été laissés face à eux-mêmes pour trouver des solutions, sans consigne claire ni vision politique de la part du Conseil d’Etat. Cette démarche a généré un travail supplémentaire pour l’administration. Par ailleurs, ces mesures ont eu un effet d’économie très limité : dans un grand nombre de cas, il s’agissait davantage de prévisions de non-dépenses ou de reports de charges que de véritables économies. Lorsqu’il s’agissait de vraies mesures d’économie, elles avaient souvent davantage d’effet sur la motivation des équipes que sur les comptes de l’Etat.

Deuxièmement, nous souhaitons rappeler que la situation financière actuelle du canton reste préoccupante et fortement liée aux baisses fiscales auxquelles la majorité du Grand Conseil a consenti ces dernières années. Dans ces comptes, nous constatons par exemple une baisse des recettes de l’impôt sur le revenu de 139 millions par rapport à 2024, chiffre tout à fait comparable au déficit aux comptes opérationnels de 156 millions. Cette baisse s’explique par la réduction de l’impôt votée par le Grand Conseil, battant en brèche les théories souvent défendues ici, selon lesquelles une baisse de l’impôt sur le revenu devrait engendrer une augmentation des recettes fiscales. La situation ne va pas s’améliorer avec la poursuite de la baisse de l’impôt sur le revenu, qui, pour rappel, était de 4 % en 2025, est de 5 % en 2026 et sera de 7 % en 2027. Nous soulignons une nouvelle fois l’incohérence de procéder à des baisses fiscales lorsqu’on vise un retour à l’équilibre financier. Comme nous l’avons exposé à plusieurs reprises, une stratégie de retour à l’équilibre doit se penser sur le long terme et prendre en compte autant les revenus que les charges. Cela nous semble peu compatible avec les baisses fiscales prévues – et évidemment encore moins en cas d’acceptation de l’initiative des 12 %, dont les conséquences seraient dramatiques.

Finalement, nous souhaitons relever que les montants des préfinancements réservés au bilan dans le compte 2930 ont tous été mis à zéro et transférés de manière groupée dans le compte 2980, ce qui découle de la modification légale de la LAFIN votée en fin d’année dernière pour permettre au Conseil d’Etat d’utiliser cette même fortune comme mesure d’assainissement. Il nous a été expliqué que ces montants ne pouvaient pas à la fois être destinés au financement d’objets spécifiques et être réservés pour une utilisation en cas de non-atteinte du petit équilibre. Si nous comprenons bien cette explication, nous regrettons qu’elle n’ait pas été fournie de manière aussi explicite au moment de la décision sur la modification de la LAFIN. Le groupe des Verts et Vertes a toujours été critique envers ces préfinancements qui n’engagent que la bonne volonté du Conseil d’Etat. Nous pensons ici en particulier au préfinancement de 200 millions pour le climat, qui a donc été dissous. Il est clair que cette maniclette comptable ne doit en aucun cas remettre en question la réalisation des projets prévus.

Pour ces raisons, le groupe des Verts et Vertes suivra le rapport de minorité. Une grande majorité du groupe s’abstiendra donc, avec peut-être quelques refus. Je souligne, comme l’a indiqué le rapporteur de minorité, que cela ne signifie en aucun cas que nous contestons la régularité, la sincérité ou la justesse formelle des comptes 2025.

Les comptes 2025 sont dans le rouge, comme les comptes 2024. Et pendant ce temps, les charges continuent d’augmenter, comme si cela était une fatalité comparable à celle qui frappa les Danaïdes, condamnées à remplir éternellement un tonneau percé. Est-ce là le châtiment de l’incapacité à maîtriser les charges publiques ? Les chiffres parlent d’eux-mêmes : en 2022, notre canton affichait un bénéfice de 414 millions. En 2024, un déficit de 369 millions. En 2025, un déficit de 156 millions. En trois ans, nous sommes passés du chasselas tiède et l’eau froide du robinet.

Durant toute la législature, et même avant, le groupe UDC a répété la même chose : le problème n’est pas celui des recettes – les revenus augmentent, les recettes fiscales augmentent, le marché immobilier se porte bien – le problème, ce sont les dépenses qui augmentent plus vite que les recettes. Mesdames, Messieurs les membres du Conseil d’Etat, permettez-moi de vous dire que le groupe UDC sera très attentif au fameux plan de retour à l’équilibre annoncé en septembre 2025. Le Conseil d’Etat a promis une reprise en main durable des finances cantonales. Une année plus tard, nous en cherchons encore les résultats. Annoncer un plan est une chose ; le mettre en œuvre en est une autre. Qu’il faille encore le trouver semble devenir une troisième difficulté. Or, pendant ce temps, les dépenses continuent de grimper plus vite que nos recettes. L’asile hors Ukraine augmente de 85 millions. Les coûts liés à l’Ukraine seule augmentent de 118 millions. A eux seuls, ces deux postes représentent plus de 200 millions de charges supplémentaires.

On nous explique parfois qu’il faudrait encore développer davantage l’action sociale. Pourtant, ce poste augmente déjà de 173 millions en 2025, des millions qui viennent s’ajouter aux augmentations précédentes déjà conséquentes, tant dans le social que dans l’asile. Si nos finances tiennent encore debout aujourd’hui, c’est grâce à plusieurs béquilles : les revenus de la BNS, un marché immobilier dynamique et des recettes fiscales encore solides. Gouverner en comptant sur la chance, c’est considérer que l’espoir est un plan. Or, l’espoir n’a jamais équilibré un budget.

Par ailleurs, notre économie montre déjà des signes de fatigue : fiscalité peu attractive, mobilité saturée, nouvelles contraintes administratives, nouvelles réglementations. L’attractivité de notre canton est en jeu, mais le Conseil d’Etat combat l’initiative qui vise précisément à redonner un peu de pouvoir d’achat et d’attractivité à notre canton. Contrairement à lui, l’UDC réaffirme son soutien à l’initiative des 12 %, sur laquelle nous voterons d’ici la fin de l’année.

En conclusion, le groupe UDC prend donc acte de ces comptes avec inquiétude, non seulement à cause du déficit, mais surtout parce qu’ils confirment une tendance. Un déficit peut être un accident. Trois exercices consécutifs deviendraient une habitude. Et les habitudes budgétaires sont parmi les plus douloureuses à corriger. Nous invitons donc le Conseil d’Etat à passer des annonces aux actes, à présenter enfin un véritable plan de retour à l’équilibre et à poursuivre les réformes nécessaires. Permettez-moi une lapalissade pour conclure : le meilleur moment pour redresser la barre, c'était hier, le deuxième, c’est aujourd’hui. Car le dernier moment pour le faire, c’est juste avant que le navire ne touche les récifs.

« Permettez-moi de conclure sur une note d’optimisme. Notre Conseil d’Etat va très certainement nous présenter un budget 2026 proposant de réduire sensiblement ses charges. Il sera alors de notre devoir de tout mettre en œuvre pour l’y aider. S’il choisit une autre voie, nous aurons tout loisir de l’y contraindre. » C’était la conclusion de mon intervention pour le groupe vert’libéral sur les comptes 2024.

« A coups de mauvaises solutions, ce budget rate complètement sa cible. Alors que l’on attendait d’un gouvernement de droite des mesures fortes pour contenir les charges de l’Etat, il vient nous supplier de l’autoriser à ponctionner les réserves de l’Etat. Quelle absence de vision ! » C’était la conclusion de mon intervention pour le groupe vert’libéral sur le budget 2026.

Les années se suivent et se ressemblent malheureusement toujours plus. L’an dernier, je vous parlais d’une dérive structurelle. Cette année, j’aurais pu reprendre mot pour mot le même discours. Si l’on ôte les subtilités comptables et autres recettes conjoncturelles, ces comptes 2025 sont tout aussi mauvais que ceux de 2024 : pas une amélioration, pas un frémissement, juste un copier-coller.

Alors je le redis, puisqu’il faut vraisemblablement marteler l’évidence chaque année : le petit équilibre n’est pas un équilibre. Les investissements ont un coût d’amortissement qui n’est pas pris en compte dans cette statistique comptable. Si l’on aime à dire qu’il faut investir, il est honnête d’associer à ce discours le fait que cette politique d’investissement a un coût, et qu’il n’est pas considéré dans le petit équilibre. 

Les mesures d’assainissement réalisées ne sont que des pansements sans effet durable. Pendant ce temps, les charges poursuivent tranquillement leur ascension. On soigne le symptôme, jamais la cause. Nous demandions de la vitesse et le Conseil d’Etat nous répond une fois de plus par de l’attente. Permettez-moi de dire que les quelques mesures envisagées par le Conseil d’Etat ont, à notre lecture, quatre ans de retard : quatre années à repousser des décisions, à temporiser et à promettre. Et c’est peut-être cela le plus grave. En décembre, vous vous en souviendrez, nous avions accepté le budget en y mettant une condition de confiance : un plan de retour à l’équilibre promis avant l’été. Cette promesse n’a pas été tenue. Aucune perspective concrète de réduction des charges ne pointe à l’horizon. Notre optimisme d’alors n’aura servi à rien.

Dans la droite ligne de la position de la majorité de la commission présentée par Mme la présidente de la COFIN, le groupe vert’libéral acceptera néanmoins les comptes 2025 à l’unanimité, parce qu’ils constituent le reflet honnête d’une année qui ne l’est pas. Mais nous le faisons en regrettant amèrement une promesse non tenue et une absence de cap vers une réduction des charges. Nous l’avons dit l’an dernier : le temps de constater touche à sa fin ; il devra bientôt être question d’agir. Peut-être que le peuple vaudois en prendra conscience le 27 septembre. De notre côté, notre patience, cher Conseil d’Etat, n’est pas extensible à l’infini.

Le groupe Ensemble à Gauche et POP refusera les comptes 2025 pour marquer un désaccord – il est vrai, d’une portée assez symbolique – avec la politique financière et fiscale de la majorité.

2025 a été marquée, comme cela a déjà été rappelé, par des mesures d’économie déclenchées en cours d’année. Nous considérons que ces mesures n’ont rien d’une fatalité naturelle et ne découlent pas d’une dégradation de la conjoncture économique, mais qu’elles proviennent directement de décisions en matière fiscale. Il y a bien sûr la baisse de l’impôt sur le revenu, qui a réduit les recettes en 2025 de 139 millions. Mais il faut aussi rappeler – comme j’ai eu l’occasion de le faire à chaque budget et à chaque examen des comptes ces dernières années – que l’empilement de baisses fiscales des années précédentes génère plusieurs centaines de millions de pertes en rythme annuel.

Ces mesures d’économie auraient donc pu être évitées, et cela aurait été beaucoup mieux. Cela a été rappelé, beaucoup de ces mesures ont revêtu un caractère fastidieux – voire franchement démotivant – à mettre en œuvre pour l’administration. La suppression des poubelles dans les salles de classe et les coupes dans le nettoyage – qui impactent au passage des travailleuses souvent sous des contrats externalisés et précaires – illustrent le caractère mesquin de certaines mesures. D’autant plus mesquin que l’Etat continue de disposer de réserves financières importantes, avec un capital propre – donc une fortune – supérieur à 4 milliards.

Plus fondamentalement, ces mesures d’économie amènent le Conseil d’Etat à des renoncements importants en matière environnementale – je regrette d’ailleurs que cela n’ait pas été mentionné dans l’intervention de mon préopinant vert’libéral – comme l’illustre l’abandon des réductions tarifaires en faveur des jeunes en formation et des retraités, des mesures pourtant promises dans le Programme de législature, mais non tenues. Apparemment, pour la majorité de droite du Conseil d’Etat, la seule promesse tenue est celle des baisses fiscales en faveur des plus aisés ; le reste passe par pertes et profits.

C’est donc pour affirmer la nécessité d’un changement de cap politique – qui fasse primer le développement des prestations et l’effort de réduction des émissions de CO2 plutôt que des réductions fiscales en faveur de personnes qui n’en ont pas besoin – que nous refuserons ces comptes.

Je prends la parole dans ce débat d’entrée en matière pour faire une déclaration de méthode, afin de ne pas alourdir inutilement nos travaux d’analyse des comptes selon la procédure d’examen du Secrétariat général. Dès le 4 juin 2026, j’ai transmis, par le biais de membres de la COFIN – que je remercie au passage – une série de questions techniques précises concernant les incohérences des comptes 2025, notamment sur les préfinancements et les capitaux propres qui ont déjà évoqués. A la lecture des rapports, certaines de mes interrogations restent sans réponse officielle. Je suis prêt à admettre qu’il existe peut-être un processus spécifique ou une subtilité administrative qui justifierait ces silences. Cependant, force est de constater que la complexité technique de ces dossiers – la mécanique des amortissements du modèle comptable harmonisé (MCH2), la traçabilité des capitaux affectés, la comptabilisation des capitaux propres BNS – rend leur vulgarisation extrêmement difficile dans le format contraint d’une discussion département par département. Tenter d’expliquer ces nuances en plénum, sans risquer de perdre l’attention de l’assemblée sur des détails comptables arides, serait contre-productif pour la clarté du débat. C’est pourquoi je renoncerai à poser ces questions techniques oralement.

Je ne souhaite pas transformer cette séance en cours de comptabilité abscons qui risquerait de diluer le message politique essentiel que je porte : le refus de ces comptes par irrespect de l’ensemble du travail parlementaire accompli depuis des années. Je réserve donc l’intégralité de mon argumentation pour la discussion finale. C’est à ce moment crucial que je reviendrai sur les points fondamentaux qui motivent mon refus, à savoir :

• La méthode cavalière consistant à faire disparaître des radars des capitaux propres de la BNS et des préfinancements dans la brochure des comptes, les rendant invisibles alors qu’ils sont au cœur de l’équilibre financier et des objets parlementaires déposés depuis 2019.
• La non-utilisation des lignes budgétaires ouvertes et reportées sur des budgets futurs lors du bouclement des comptes, sans parler du plan comptable MCH2 que le Conseil d’Etat refuse d’introduire pour lui-même, mais impose aux communes.
• L’irrespect des décisions du Grand Conseil ayant admis des règles d’amortissement sur la base de préfinancements spécifiques présentés dans des projets de décret.

Je vous remercie de votre attention et ne reprendrai la parole que pour le débat final.

Le déficit opérationnel s’élève à 156 millions de francs, et le résultat de l’exercice présente lui un déficit de 130 millions. Certes, ce résultat est meilleur que le budget. Certes, il est meilleur que celui de 2024. Certes, le petit équilibre est respecté. Néanmoins, un déficit reste un déficit. Et la question politique fondamentale est la suivante : comment un canton dont les revenus opérationnels ont progressé de 727 millions de francs en une seule année peut-il encore terminer dans le rouge ? La réponse est claire : le problème vaudois n’est pas un problème de recettes, c’est un problème de maîtrise des charges. C’est là que le débat doit être replacé dans sa juste perspective.

Le contribuable vaudois n’est pas insuffisamment sollicité. Il supporte déjà la charge parmi les plus lourdes du pays. Selon les comparaisons fédérales, Vaud affiche en 2025 la charge fiscale sur les personnes physiques la plus élevée de Suisse, soit 25,6 %. C’est un fait politique majeur.

La réalité, c’est que le canton de Vaud figure parmi les rares cantons suisses à présenter un déficit pour l’exercice 2025, alors que la majorité des cantons ont bouclé leurs comptes dans le vert. Même la Ville de Lausanne a bouclé dans le vert. La réalité, c’est que notre canton bénéficie de recettes fiscales élevées. La réalité, c’est que les personnes physiques y supportent la charge fiscale la plus lourde de Suisse. Et la réalité, c’est que, malgré cela, l’Etat ne parvient toujours pas à couvrir durablement ses charges.

Il ne faut donc pas inverser les responsabilités. Depuis le début de cette législature, le groupe UDC ne cesse de le répéter : ce ne sont pas les contribuables vaudois qui ne donnent pas assez, c’est l’Etat qui dépense trop vite. Ce ne sont pas les familles, les indépendants, les salariés, les propriétaires vaudois qui manquent de solidarité, ce sont les finances cantonales qui manquent de discipline. Ce sont ces charges qu’il faut enfin apprendre à contenir.

J’aimerais rappeler ici notre débat de la semaine passée. La gauche nous a alors expliqué qu’il serait possible de rémunérer les collaborateurs de l’Etat à 100 %, tout en ne les faisant travailler qu’à 80 %, et cela sans perte de productivité. Autrement dit, elle nous a expliqué que l’efficience de l’Etat pouvait fortement augmenter. Si une telle réserve d’efficience existe réellement, il faudra évidemment s’en souvenir au moment de discuter des mesures d’optimisation de l’administration cantonale. En effet, avant de solliciter encore davantage les contribuables, il serait logique de commencer par mobiliser les gains de productivité que certains et certaines semblent eux-mêmes considérer comme disponibles.

Dans ce contexte, la baisse d’impôts de 12 % sur laquelle les Vaudoises et les Vaudois seront appelés à se prononcer le 27 septembre prochain n’a rien d’extravagant. Elle n’est pas une folie fiscale, elle n’est pas une attaque contre l’Etat ; elle est une restitution partielle, modérée et légitime à celles et ceux qui ont porté, année après année, la solidité financière de ce canton. On ne peut pas à la fois saluer la résilience des contribuables vaudois et refuser systématiquement de leur rendre une part de l’effort qu’ils ont fourni.

L’approbation des comptes ne doit donc pas être interprétée comme une approbation de la trajectoire financière actuelle. Elle doit être accompagnée d’un message politique clair : le contribuable vaudois a fait sa part, il est temps que l’Etat fasse la sienne.

Nous débattons aujourd’hui pour savoir où en sont les finances de l’Etat et où le Conseil d’Etat souhaite les mener. D’ailleurs, cela ne concerne pas que le Conseil d’Etat, mais aussi le Parlement et la population. Finalement, l’Etat c’est chacune et chacun d’entre nous, au travers des prestations délivrées pour l’ensemble de la population, et d’une attractivité du canton à préserver pour les années à venir. J’aime à le rappeler : cette responsabilité est collective.

Le gouvernement entend répondre aux différents constats qui ont été énoncés. Aujourd’hui, l’état de situation et la trajectoire sont deux éléments qui n’en font qu’un : en effet, les comptes sont le premier point d’appui sur la trajectoire engagée l’année dernière par rapport à nos finances. Nous avons également eu l’occasion d’en discuter ce matin avec les présidents de groupes, et la semaine dernière avec la COFIN et j’aurais l’occasion de revenir sur ces éléments. Néanmoins, en premier lieu, j’aimerais remercier celles et ceux qui préparent les comptes et travaillent toute l’année dans le cadre des finances publiques. Je remercie vivement le SAGEFI pour la qualité remarquable de son travail, ainsi que l’ensemble des services qui y ont contribué. Au nom du Conseil d’Etat, je remercie également la COFIN, qui s’est saisie de ces comptes avec rigueur, ce qui reflète le professionnalisme avec lequel cette commission travaille.

Venons-en maintenant aux chiffres. L’exercice 2025 se solde effectivement par un déficit de 156 millions. Ce résultat appelle trois constats. Premier constat : le petit équilibre est respecté ; les recettes couvrent les charges avant amortissements et le cadre fixé par notre Constitution est tenu. Contrairement à l’année dernière, aucune mesure d’assainissement complémentaire n’est requise au titre de cet exercice, ce qui constitue un élément positif. Deuxième constat : le résultat est meilleur que l’année précédente et meilleur que ce que nous avions budgété. Troisième constat – le plus important au regard de la discussion que l’on vient d’entendre – la progression des charges ralentit. Elle reste forte – 4,2 % – mais elle est nettement moins importante que l’année précédente. Ce n’est pas le fruit du hasard ; c’est en partie le résultat des mesures d’assainissement décidées au printemps 2025, dont les 75 millions effectivement réalisés. Dans ce cadre, permettez-moi de m’inscrire en faux par rapport à certaines interventions parlementaires qui ont eu lieu aujourd’hui. Au moment de la présentation des comptes 2024, une action immédiate du gouvernement s’imposait en lien avec nos dispositifs constitutionnels. Je me réjouis que nous ayons pu répondre à cette obligation et proposer des mesures qui ont effectivement pu être mises en œuvre rapidement, parce ce qu’il était nécessaire d’agir sur l’exercice budgétaire en cours. Les premiers effets de nos actions sont positifs, et 228 millions de mesures ont déjà été actés au budget 2026. Nous avons vu à quel point il est difficile de trouver des majorités dans ce contexte. J’ai entendu aujourd’hui un débat très intéressant, qui illustre ceux à venir sur les baisses fiscales comme sur les réductions de charges. En définitive, les uns et les autres sont souvent d’accord pour dire qu’il faut agir, mais – nous le voyons bien – lorsqu’il s’agit d’évoquer les moyens de le faire, c’est un peu plus compliqué… C’est précisément ici qu’intervient cette responsabilité collective, non pas uniquement aujourd’hui pour l’adoption des comptes, mais bel et bien à l’aune des exercices budgétaires à venir.

Je l’ai dit, des points positifs existent. Néanmoins, par souci de lucidité – car sans lucidité, on se raconte des histoires – il faut rappeler que ce résultat doit beaucoup à des revenus que nous ne pouvons pas considérer comme acquis, notamment la question du bénéfice de la BNS que nous n’avions pas touché les années précédentes. Nous avons aussi enregistré des recettes de personnes morales en hausse, liées à une hausse d’impôts l’année dernière. Nous devrons revenir sur ces aspects dans le cadre du Global Anti-Base Erosion (GLoBE) – de la mise en œuvre du pilier 2 de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) – car l’attractivité de notre canton passe par des mesures permettant de maintenir nos entreprises dans notre canton, dans un contexte de forte compétitivité, y compris intercantonale. Il y a donc une hausse de revenus, mais ces revenus sont aléatoires et ne reviennent pas chaque année. Dans le même temps, nous connaissons – et c’est la conséquence de ce que nous avons voulu – une baisse des impôts sur les personnes physiques, parce que nous avons souhaité accorder un bol d’air à la classe moyenne et travailler sur son pouvoir d’achat.

Enfin, j’aimerais évoquer un dernier élément qui doit nous appeler à la vigilance. Notre dette est faible et reste stable, mais cette stabilité a un revers : pour financer nos investissements, nous puisons dans nos liquidités, qui ont reculé de près de 481 millions sur un seul exercice. Cela appelle clairement une réaction de notre part. Ce n’est pas tenable indéfiniment, et à terme, l’autofinancement de nos investissements n’est plus garanti. C’est la raison pour laquelle il faut agir, et c’est ce qui m’amène au plan de retour à l’équilibre évoqué par plusieurs d’entre vous. Le diagnostic, d’abord – sans le dramatiser, mais sans rien lui retirer – depuis 2023, le canton enchaîne les exercices déficitaires, trois de suite. Ce n’est plus conjoncturel, c’est structurel. Nous sommes entrés dans un autre cycle. A ce déséquilibre s’ajoutent des risques qui, ces prochaines années, pèseront lourdement sur nos finances. Dans un instant, je parlerai de l’initiative des 12 %, mais prenons l’exemple de la réforme du financement uniforme des prestations (EFAS) : à partir de 2028, ce système de financement des soins représentera 150 millions de charges supplémentaires dans les finances de l’Etat, sans parler d’autres considérations ou de reports de charges venant de la Confédération.

Face à cette situation, le Conseil d’Etat a choisi d’agir, en lien avec son administration. Il est normal que le Conseil d’Etat travaille avec l’administration sur l’optimisation du fonctionnement ; c’est non seulement normal, mais, à mon sens, c’est aussi positif. Fin 2025, nous avons donc annoncé ce plan de retour à l’équilibre. Derrière ce plan, il y a une idée simple : nos recettes augmentent, mais nos dépenses augmentent encore plus vite. Notre objectif consiste à faire en sorte que la croissance des charges devienne inférieure à celle des revenus, exercice budgétaire après exercice budgétaire – évidemment, au niveau comptable aussi. C’est le seul chemin pour retrouver l’équilibre : non pas par à-coups, non pas par des mesures de stop-and-go, non pas par des coupes brutales, mais par des ajustements progressifs et constants. Assurer des finances saines, ce n’est pas un coup d’éclat ; c’est un travail de fond et une discipline tenue dans la durée. Il ne sert à rien d’annoncer de grandes mesures ou de grandes réformes structurelles en un coup, sans les avoir discutées avec les milieux concernés. Les réformes structurelles doivent être élaborées avec l’ensemble des partenaires concernés, au travers de démarches qui incluent aussi la population. Ce n’est évidemment pas en faisant l’économie de ces démarches participatives que nous souhaitons travailler.

Pour M. Duggan et pour plusieurs personnes qui se sont exprimées, il ne s’agit pas de choisir entre, d’un côté, des mesures à prendre à chaque exercice budgétaire et, de l’autre, des réformes structurelles et des choix politiques qui doivent être effectués ; il s’agit bel et bien, dans les années qui viennent, de faire les deux : à la fois travailler sur notre fonctionnement pour être plus efficace et efficient – non pas forcément pour viser des économies en tant que telles, mais pour que l’Etat soit performant – et, de l’autre côté, engager les réformes structurelles qui permettront, à terme, de retrouver l’équilibre à l’horizon 2030.

C’est la raison pour laquelle ce plan de retour à l’équilibre repose sur trois axes. A court terme, sur la contention de la croissance des charges : budget après budget, ce travail est déjà engagé. Il repose ensuite, sur l’efficience de l’administration cantonale : l’Etat doit examiner son propre fonctionnement, c’est une question de responsabilité à laquelle répondent des démarches en cours sur la numérisation de l’administration, l’intelligence artificielle, la revue de nos subventions et de nos processus, par exemple en matière d’aménagement du territoire et de permis de construire. A terme, des éléments de ce type nous permettront d’être plus efficients. Enfin, le troisième axe de ce retour à l’équilibre concerne les réformes structurelles, celles qui changeront durablement la trajectoire.

Pour accompagner ce travail, le Conseil d’Etat a décidé de s’appuyer sur un groupe externe, mais nous travaillerons évidemment aussi avec l’ensemble de l’administration, les experts externes étant là pour nous aider, sans que la responsabilité politique ne soit transmise à quiconque à l’extérieur. C’est évidemment le Conseil d’Etat, puis le Parlement, qui auront le dernier mot. Ce groupe a un double objectif : en premier lieu – c’est déjà en cours – de comparer nos prestations et nos coûts avec d’autres cantons, notamment avec Berne et Zurich avec lesquelles les comparaisons sont pertinentes. En second lieu, à l’automne, l’objectif de ce groupe est de quantifier l’ampleur et le rythme des mesures pouvant être proposées d’abord au Conseil d’Etat, puis au Grand Conseil – typiquement, les choix structurels que vous évoquiez – et formuler des propositions ciblées.

Pourquoi faire débuter cette deuxième étape avec le groupe d’experts travaillant avec l’administration et le Conseil d’Etat le 1^er octobre ? Parce que le 27 septembre, nous voterons sur l’initiative des 12 %, et qu’il faut évidemment connaître le résultat de ce vote populaire pour définir la trajectoire et l’ampleur des mesures à prendre. En cas d’acceptation, cette initiative induirait 272 millions supplémentaires à trouver dès le 1^er janvier 2027. En effet, l’initiative prévoit que l’ensemble des mesures fiscales soient mises en œuvre l’année qui suit le vote populaire. Ces 272 millions supplémentaires devront potentiellement être trouvés pour atteindre l’équilibre. Il est donc indispensable de tenir compte du résultat sur ce vote populaire pour travailler avec les experts. Permettez-moi de souligner qu’au 1^er janvier 2027, même sans l’initiative, nous aurons 345 millions de baisses fiscales par année – votées par le Parlement et le Conseil d’Etat. Ces baisses ont été progressives et dépassent, aujourd’hui déjà, ce qui était prévu dans le Programme de législature, sachant que d’autres réformes nous attendent encore. Par ailleurs, après ce vote sur l’initiative des 12 %, il y aura l’imposition individuelle, puis la mise en œuvre de la valeur locative. L’imposition individuelle impliquera une refonte complète de la fiscalité du canton : les barèmes, les déductions sociales, etc. Quel que soit le résultat du vote sur l’initiative des 12 %, nous devrons donc travailler à une refonte complète de la fiscalité, étant entendu que, pour le budget 2027, 272 millions supplémentaires seraient à trouver en cas d’acceptation de l’initiative, alors que 345 millions de baisses fiscales annuelles sont déjà programmées. C’est la raison pour laquelle le gouvernement ne s’oppose pas, par principe, aux baisses fiscales – bien au contraire, les 345 millions chaque année en témoignent – mais il convient d’être clairs avec la population sur les enjeux de ces différents éléments.

Dans ce contexte, deux remarques. Premièrement, le budget 2027 sera établi sur la base de la situation légale actuelle – sans tenir compte du résultat du vote sur les 12 % – mais en présentant les conséquences concrètes que ce vote induirait pour le Parlement si ces 272 millions devaient être activés. Nous anticiperons donc ces éléments et viendrons avec des propositions concrètes induites par ce vote. Deuxièmement, comme je l’ai dit, cela nécessite que le travail des experts sur le plan de retour à l’équilibre puisse débuter en octobre, une fois le résultat connu, pour cette deuxième étape du travail des experts visant à quantifier les mesures et à formuler des propositions.

Le calendrier et le cap sont connus, et l’équilibre en 2030 reste la cible à atteindre – d’après ce que j’ai compris, pour le Parlement comme pour le Conseil d’Etat. C’est pourquoi l’effort doit se poursuivre avec méthode et constance, sans jamais perdre de vue l’utilité de cet équilibre. Nous le recherchons pour préserver des prestations de qualité à la population, pour accompagner le développement économique du canton – sans devoir le financer demain par l’impôt ou par la dette – pour maintenir l’attractivité du canton qui constitue la source de nos recettes futures et pour maintenir les prestations, parce que l’Etat, c’est avant tout la population vaudoise qui constitue ce canton.

Aujourd’hui, nous votons sur les comptes ; demain, il y aura des votes populaires, mais aussi des votes sur le budget. Ce que vous appelez de vos vœux – un plan de retour à l’équilibre – se réalisera non seulement avec le Conseil d’Etat, mais avec l’ensemble du Parlement et avec la population. C’est de cette manière que nous pourrons travailler, de manière responsable, pour l’ensemble de la population vaudoise.

La discussion est close.

Il est passé à la discussion, département par département.

Département des finances, du territoire et du sport (DFTS)

La discussion est ouverte.

Ma question est en lien avec l’observation n^o 1 de la COFIN. Jusqu’à ce jour, grâce à l’aide à la pierre, l’Etat soutenait des projets de construction de logements à loyer modéré – anciennement dénommés subventionnés – et fournissait ensuite une subvention sous forme de diminution du loyer, financée à 50 % par le canton et à 50 % par les communes. Je déclare mes intérêts : je suis syndique de la commune de Bussigny, commune qui dispose de logements à loyer modéré et où les autorités envisagent d’en construire davantage sur leur territoire. Au vu de la pénurie de logements et de l’augmentation de leur coût, je souhaiterais savoir si le canton envisage de remettre en cause cette répartition du soutien paritaire entre le canton et les communes, ou s’il entend plutôt limiter à l’avenir le nombre de projets soutenus. Je souhaiterais également savoir de quelle manière il privilégiera les projets proposés.

Je remercie Mme la députée de mentionner cette observation. J’en profite pour signaler une coquille : l’observation n^o 1 relève bien du DFTS et non du Département de la jeunesse, de l’environnement et de la sécurité (DJES), comme cela figure à la page 52 du rapport de la commission.

Nous allons déjà répondre à cette observation. Pour le reste, comme je l’ai indiqué, l’objectif du budget est de contenir la hausse des charges. Un important travail est donc à effectuer pour réduire la croissance des charges par rapport à l’année dernière. Dans ce cadre, il n’y a pas de tabou. Je ne vous dévoilerai pas aujourd’hui les mesures retenues – nous les présenterons d’un point de vue global – mais à ce stade, dans mon département, il n’y pas de remise en question de ces éléments. A l’avenir, au vu de la nécessité de contenir la hausse des charges, c’est peut-être un point qui sera discuté, même si aujourd’hui la répartition canton-communes n’est pas la solution qui pourrait être préconisée ; ce serait plutôt un ralentissement des projets. Il conviendra d’en discuter le moment venu. Nous ne sommes pas ici pour présenter le budget 2027 ni les futures mesures, et aucune décision n’est donc prise à ce sujet.

La discussion est close.

Département de l’enseignement et de la formation professionnelle (DEF)

La discussion n’est pas utilisée.

Département de la jeunesse, de l’environnement et de la sécurité (DJES)

La discussion n’est pas utilisée.

Département de la santé et de l’action sociale (DSAS)

La discussion n’est pas utilisée.

Département de l’économie, de l’innovation, de l’emploi et du patrimoine (DEIEP)

La discussion n’est pas utilisée.

Département des institutions, de la culture, des infrastructures et des ressources humaines (DICIRH)

La discussion n’est pas utilisée.

Département de l’agriculture, de la durabilité et du climat et du numérique (DADN)

La discussion n’est pas utilisée.

Ordre judiciaire vaudois et Ministère public

La discussion n’est pas utilisée.

Secrétariat général du Grand Conseil

La discussion n’est pas utilisée.

Comptes d’investissements 

La discussion n'est pas utilisée.

La discussion finale est ouverte.

Je prends la parole afin d'exprimer mon courroux face à la présentation des comptes 2025 de notre canton. Si le résultat final peut sembler, à première vue, rassurant grâce à certains revenus extraordinaires, l'analyse détaillée des mécanismes comptables utilisés révèle des zones d'ombre et des divergences majeures avec la vision de transparence que nous sommes en droit d'exiger. Mon refus de ces comptes repose sur deux piliers fondamentaux.

Le premier concerne la disparition inexplicable des capitaux propres de la BNS dans le calcul de l'équilibre et la suppression, par enchantement, de préfinancements dont le suivi et l'affectation restent flous. Si vous avez utilisé de l'argent pour l'Ukraine, par exemple, on ne devrait pas avoir 153 millions qui restent inscrits dans les comptes, mais une valeur inférieure à ces 153 millions. Le constat est que ce préfinancement de 153 millions pour cette crise reste figé depuis 2022, tandis que des crédits supplémentaires votés en 2024 et 2025 ont été accordés. Parallèlement, le total des préfinancements dissous ne correspond pas aux attentes : le montant alloué au budget futur augmente inexplicablement de 1,19 milliard à 1,25 milliard de francs, soit davantage que ce qui figurait dans les préfinancements. 

L'anomalie est que ce montant de 153 millions n'a pas été utilisé pour absorber les dépenses réelles ni pour équilibrer les comptes déficitaires de 2024 et 2025, comme la logique comptable l'aurait suggéré – et conformément au premier axe donné par le Conseil d'État à 11 h 56 ce matin, à savoir la rigueur budgétaire. Lorsqu'on inscrit une ligne au budget, je sais bien qu'on n'est pas obligé de la dépenser, mais si l'argent est disponible et qu'il a été prévu au budget, il serait logique de l'utiliser. Le risque est que cette divergence suggère une manipulation des réserves destinée à lisser artificiellement le résultat et à masquer la véritable capacité d'autofinancement de l'État.

Le deuxième point consiste en une violation des normes MCH2 et en ce que j'appellerais des exposés des motifs (EMPD) et projets de décrets fantômes. Le constat est que la dissolution des préfinancements liés aux EMPD, tels que la piscine de Malley ou la transition numérique, ignore les règles d'amortissement linéaire prévues par MCH2. Je rappelle que, dans les comptes, les préfinancements ont été « éclaté » une fois – si vous me passez l'expression. Les montants restent statiques ou sont dissous sans que les amortissements réels ne viennent diminuer le préfinancement de manière traçable.

L'anomalie est que l'absence de contrepartie visible dans les comptes de résultats, notamment les comptes 33 et 45, signifie que la charge d'investissement n'est pas correctement compensée. On efface la dette d'investissement sans montrer comment elle a été financée. Le risque est que cela fausse la lecture de l'effort d'investissement réel et constitue une régression technique par rapport aux standards de transparence du MCH2.

Pire encore, il y a l'absence de garanties et l'opportunisme politique. Le constat est l'abandon de la logique des fonds affectés, à l'image du préfinancement climat de 200 millions, au profit de réserves générales ou de dissolutions opaques. L'anomalie est que cette méthode permet de rendre les capitaux invisibles ou disponibles pour des ajustements de dernière minute, brisant le lien de confiance entre l'affectation annoncée et la réalité budgétaire. C’est le but recherché, selon le message du Conseil d’Etat de ce matin à 11 h 56.

Le risque est double. D'abord, un risque comptable. Le bloc A de la brochure des comptes 2025 démontre que l'attribution des préfinancements se fera par le budget 2025, le budget 2026 et surtout les budgets futurs. Vous voyez donc que c'est un véritable fouillis.

En conclusion, une comptabilité publique digne de ce nom doit être un livre ouvert, et non une boîte noire où les capitaux et les préfinancements disparaissent d'un seul coup pour réapparaître ensuite au gré des besoins de présentation. Accepter ces comptes, c'est accepter que l'on déforme, par omission, la vérité sur la santé réelle des finances publiques afin de mieux justifier certains choix idéologiques.

Madame la Présidente du Conseil d'État, votre prise de parole initiale a été peu appréciée. Vos propos concernant votre politique mériteraient d'être quelque peu nuancés. Il y a tout de même eu des personnes qui ont émis des réserves. Je ne peux pas me faire le complice de cette mise en scène. La réalité économique de l'État de Vaud ne se résume pas à un déficit artificiel créé pour les besoins de la cause. C'est pourquoi, en toute responsabilité, afin de défendre la sincérité des comptes, je voterai non à l'approbation des comptes 2025.

La discussion sur ces comptes de fonctionnement ayant pris une rapidité inouïe, c'est à mon tour de rappeler les votes de la commission au terme de ce débat, en rappelant toutefois un élément essentiel qui semble résumer les diverses discussions. Les comptes 2025 ne constituent pas un accident de parcours. Ils s'inscrivent dans une évolution des finances cantonales que la Commission des finances observe depuis plusieurs années déjà, mais qu'elle commente également, que ce soit d'un côté ou de l'autre de l'hémicycle. Dans ce contexte, l'annonce aujourd'hui par le Conseil d'État du Plan de retour à l'équilibre 2030 apporte un élément quelque peu nouveau, mais surtout important. Il marque certes la volonté du Conseil d'État de répondre à un déséquilibre devenu structurel et de se fixer un cap clair pour les prochaines années. 

Mais ce plan ne constitue pas une fin en soi. Il fixe une destination. Il devra encore être précisé par des mesures concrètes, débattues et évaluées. Il a toutefois le mérite de reconnaître ce que nous avons tous constaté ce matin au travers des différentes prises de parole : la réalité que mettent en évidence les comptes 2025. Le retour à l'équilibre ne pourra être obtenu ni par l'attentisme ni par des mesures ponctuelles. Il nécessitera de la constance, de la rigueur et une réflexion approfondie sur l'efficience de l'action publique. Attendons-nous à de longs débats budgétaires !

J'en profite également, au-delà des sensibilités politiques qui s'expriment légitimement au sein de notre Commission des finances, pour remercier l'ensemble de ses membres, sur lesquels j'ai pu compter, pour leur engagement, leur sérieux et la qualité de nos échanges. Merci à vous toutes et tous pour la préparation du débat sur ces comptes. Prenez le temps de vous reposer cet été, car le débat budgétaire risque d'être long. Mais je sais que je pourrai compter sur vous, dans le respect des fonctions qui nous ont été dévolues.

Je vous rappelle le vote de la Commission des finances sur ces comptes, soit une recommandation, par 9 voix contre 1 et 5 abstentions, d'accepter ces comptes. Car la véritable question aujourd'hui n'est plus de savoir si nous devons agir, mais comment nous souhaitons agir dans les mois à venir. Ne rien faire constitue également un choix politique, et probablement le plus coûteux de tous. J'espère que ces comptes seront acceptés et que nous pourrons aborder la rentrée avec l'énergie qui caractérise ce Parlement.

A mon tour de vous recommander d'adopter ces comptes avec, comme l'a relevé M. Lohri, le sens de la responsabilité collective qui est le nôtre. Monsieur Lohri, pour revenir sur ce que vous avez dit, nous aurons déjà le plaisir de répondre à l'observation de la Commission des finances sur cet aspect. Je voudrais toutefois rappeler que, pour accompagner les mesures présentées par le Conseil d'État, celui-ci a proposé une modification de la Loi sur les finances (LFin) consistant à mobiliser l'entier des préfinancements et autres capitaux propres au titre des mesures d'assainissement. Cette présentation a été faite en toute transparence et a également été discutée ici en toute transparence. Cette modification prévoit une modalité d'application particulière de la Loi sur l'assainissement financier. Elle consiste à utiliser les préfinancements et autres capitaux propres au titre des mesures d'assainissement en les dissolvant à ce moment-là. Cette dissolution, valant mesure d'assainissement, doit être prévue au budget dans les revenus extraordinaires.

Le résultat de l'exercice de planification financière 2027-2030 requiert la mobilisation de ces préfinancements et autres capitaux propres afin de ramener le budget 2030 proche du petit équilibre. Cela ne signifie pas qu'il ne faut rien faire. Cela signifie que nous utilisons, d'une part, nos réserves, c'est-à-dire ce qui a été mis de côté, et que, d'autre part, nous devons travailler, comme je l'ai indiqué tout à l'heure, à maîtriser la hausse de nos charges. Ce n'est pas un oreiller de paresse, mais bien la volonté de travailler dans la durée, de manière responsable, jusqu'en 2030.

Pour être plus précise, la planification financière retient l'hypothèse qu'une dissolution des préfinancements et autres capitaux propres, à hauteur de près de 2 milliards de francs, sera nécessaire pour ramener le budget à proximité du petit équilibre à l'horizon 2030. Ce montant, supérieur au solde total des préfinancements et autres capitaux propres enregistrés au bouclement des comptes 2024, qui s'élevait à 1,7 milliard de francs, tient compte d'un « overbooking » destiné à anticiper la non-utilisation de l'ensemble des revenus extraordinaires inscrits aux budgets 2025 et potentiellement 2026, dans l'hypothèse de résultats plus favorables que ceux budgétés. C'est précisément cette hypothèse que nous avons retenue.

Par conséquent, si l'entier des préfinancements et autres capitaux propres est mobilisé pour permettre au Conseil d'État de les faire valoir comme mesures d'assainissement, ces mêmes préfinancements ne peuvent pas être utilisés une seconde fois pour compenser les charges d'amortissement des projets d'investissement déjà adoptés par le Grand Conseil et le Conseil d'État, ou en voie de l'être. Nous avons donc voulu éviter cette incohérence, sans pour autant remettre en cause les investissements qui ont déjà été décidés.

Enfin, tout ce mode opératoire a été élaboré avec le concours du Contrôle cantonal des finances (CCF), qui partage notre constat et a validé cette nouvelle pratique en proposant au Grand Conseil d'adopter les comptes 2025. Il s'agit donc d'une démarche construite conjointement, sur la base des décisions prises l'année dernière afin de permettre l'utilisation de nos réserves. Il convient désormais de mettre en œuvre ces décisions. Pour le reste, nous répondrons par écrit à l'observation de la Commission des finances, de manière plus détaillée, comme cela nous est demandé.

Je remercie la Présidente du Conseil d'État de ses propos. Je peux entendre son discours. Tout d'abord, je suis très heureux de constater que la question des préfinancements a quand même avancé, si j'ose dire, parce qu'il y a quelque temps encore, on ne répondait même pas à cette question. Aujourd'hui, vous y répondez. Mais la question fondamentale demeure. Selon les normes MCH2, les préfinancements doivent être dissous au moment où les dépenses sont engagées. Or, les préfinancements que vous avez mentionnés, par exemple pour la piscine de Malley ou pour plusieurs EMPD, étaient expressément prévus dans les textes de loi adoptés par le Grand Conseil. Qu'est-ce que cela signifie concrètement ? Est-ce que le texte de l’EMPD concerné sera revu ? Comment allez-vous faire pour que ces engagements, qui sont déjà en cours, soient désormais imputés sur les capitaux propres ou au moyen d'écritures comptables différentes, sans que nous ayons une visibilité claire de cette opération ?

Je sais que cette question ne concerne pas directement les comptes 2025, et je vous prie de m'en excuser. Je l'avais annoncé : le débat allait devenir technique et j'aurais sans doute eu meilleur temps de me taire, mais la présidente du Conseil d'État a elle-même remis la question des préfinancements sur la table, et je pense qu'il subsiste une interrogation à laquelle le Conseil d'État n'a pas répondu : comment concilier ce nouveau mécanisme avec les préfinancements déjà votés par le Grand Conseil dans les différents EMPD ?

Je vais m'arrêter là. Je ne vais pas faire durer le suspense plus longtemps. Mais je suis convaincu que les questions soulevées aujourd'hui nous occuperont durant les prochains mois. En particulier, les fonds affectés à des politiques climatiques et à d'autres objectifs devront désormais être clarifiés. Pour ma part, je reste réservé face à cette nouvelle possibilité de mobiliser les capitaux propres, en particulier ceux issus de la BNS, d'autant plus que plusieurs objets parlementaires ont déjà été déposés afin de faire la lumière sur l'avenir de la nouvelle convention entre les cantons et la Banque nationale suisse, actuellement en voie de finalisation.

La discussion finale est close.

Les comptes de fonctionnement et d’investissement pour l’année 2025 sont acceptés par 74 voix contre 23 et 38 abstentions.

Les éventuelles réponses aux observations de la Commission des finances interviendront ultérieurement.