24_LEG_162 - EMPD (1er débat) Exposé des motifs et projet de décret accordant une dotation complémentaire de CHF 20'000'000.- au Fonds d'investissement rural (FIR), versée par tranches de CHF 5'000'000.- par an de 2026 à 2029.

Séance du Grand Conseil du mardi 24 mars 2026, point 19 de l'ordre du jour

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• Texte adopté par CE - EMPD Dotation complémentaire FIR 20 millions - publié

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La commission s’est réunie à deux reprises pour traiter de cet objet : une première fois, le 31 octobre, pour procéder à des auditions, puis le 15 décembre pour en discuter. Y participaient, outre les commissaires, Mme la conseillère d’Etat Valérie Dittli, accompagnée de M. Frédéric Brand, directeur de la Direction générale de l’agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DAGRI), et de M. Christophe Carrard, ingénieur-conseil à la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV)-DAGRI. Je les remercie pour les renseignements fournis, ainsi que Mme Sylvie Chassot, secrétaire, pour son excellent travail dans des discussions souvent très techniques.

Ce projet de décret vise à accorder un prêt de 20 millions au Fonds d’investissement rural (FIR), versé en quatre tranches de 5 millions de 2026 à 2029. Ce fonds a été créé en 1976 dans le but d’octroyer des prêts remboursables sans intérêt aux exploitants agricoles, afin de relancer et de financer des investissements – achats de terrain en vue d’agrandir un domaine, améliorations importantes ou constructions nouvelles – mais aussi et surtout de faciliter les reprises d’exploitation familiale en propriété. Constitué de contributions de l’Etat, ce fonds atteignait 123 millions au 31 décembre 2011.

En 2018, un nouveau guide d’estimation de la valeur de rendement agricole est entré en vigueur et a entraîné des augmentations des valeurs de rendement de l’ordre de 10 à 18 %, pouvant représenter plus de 100’000 francs pour une reprise d’exploitation – ce qui pose des difficultés de financement évidentes. Le dynamisme de l’agriculture, les investissements communautaires, la construction de bâtiments pour la transformation et la vente des produits agricoles, ainsi que la nécessité de moderniser les installations, constituent autant d’investissements indispensables pour permettre à l’agriculture d’évoluer et de renforcer sa résilience face aux défis actuels et futurs.

Face à l’augmentation des montants demandés et à la diminution progressive des liquidités du fonds, le conseil d’administration du FIR a modifié les conditions de prêt en 2023 pour atténuer la baisse : le taux d’intervention pour les reprises d’exploitation est passé de 50 à 30 % et le montant maximum de 300’000 à 200’000 francs. Il importe de comprendre que ce fonds figure au bilan de l’Etat, qui joue le rôle de banquier. Depuis sa création, son capital a été investi 5,7 fois, rotation permettant plus de 608 millions d’investissements octroyés aux exploitants. A fin septembre, 11,7 millions de liquidités étaient encore disponibles, tandis qu’environ 110 millions étaient engagés.

L’audition de la délégation du conseil d’administration du FIR a confirmé qu’une dotation supplémentaire est nécessaire et que les 20 millions demandés, même s’ils sont significatifs, sont loin de suffire pour retrouver le niveau d’intervention d’avant 2018 et répondre à la demande. La demande initiale du FIR était de 80 millions, recalibrée à 50, puis ramenée à 20 millions par le Conseil d’Etat, compte tenu de la situation financière du canton. Le Conseil d’Etat estime que ce montant permet d’assurer le financement du FIR dans l’attente de la stratégie fédérale sur l’agriculture 2030.

L’outil complémentaire au FIR au niveau fédéral est le Fonds d’investissement agricole (FIA). Son sous-directeur de l’Office fédéral de l’agriculture, également auditionné, nous a présenté ses objectifs : améliorations structurelles – amélioration des conditions de vie et de travail des familles agricoles, réduction durable des coûts de production, renforcement des capacités de production – avec l’intégration systématique d’objectifs environnementaux. Le canton de Vaud, grand canton agricole, bénéficie d’environ 10 % des crédits d’investissement fédéraux, soit plus de 35 millions pour l’année 2024.

Comme le FIR, le FIA se heurte à une augmentation croissante des demandes, liée notamment à l’introduction de nouvelles mesures et normes, ainsi qu’à l’achat de nouvelles terres, ce qui conduit à un assèchement des liquidités. Plusieurs dizaines de porteurs de projets ont d’ores et déjà été informés que le versement de leurs crédits est reporté de plusieurs mois. Cette situation témoigne du dynamisme de l’agriculture, mais pèse sur les liquidités, retarde les remises d’exploitation, les investissements et les mises aux normes des installations. Cette difficulté devrait perdurer jusqu’à ce qu’une décision soit prise, en tout cas dans le cadre de la mise en œuvre de la politique agricole 2030. Par ailleurs, le financement fédéral est lui aussi menacé, car soumis aux contraintes budgétaires. Les liquidités du FIA disponibles pour le canton s’élèvent aujourd’hui à un peu plus d’un million de francs. Comme pour le FIR, le FIA envisage des mesures telles qu’une réduction des crédits d’investissement à 15 % et une réduction du temps de remboursement. Ces mesures freineraient l’érosion des liquidités, mais auraient aussi des conséquences pour les investissements agricoles, qu’il s’agisse de remises d’exploitation ou de constructions.

A l’issue des auditions, la commission a constaté que les fonds, qu’ils soient cantonaux ou fédéraux, sont globalement bien gérés. Elle relève que l’exposé des motifs et projet de décret ne suffira pas à atteindre pleinement les objectifs du FIR – d’autant plus au regard de l’assèchement du FIA fédéral, de la dynamique actuelle de l’agriculture et des nombreuses transmissions d’exploitation à venir. D’un point de vue strictement technique, il lui a été indiqué qu’un retour à la situation d’avant 2018 nécessiterait une dotation de l’ordre de 50 millions. Convaincue de la nécessité de soutenir rapidement les investissements dans l’agriculture, la commission a débattu de plusieurs amendements, que je vous soumettrai après la décision d’entrée en matière. En définitive, la commission vous recommande d’accepter l’entrée en matière sur ce projet de décret, modifié par ses amendements, par 10 voix pour et 1 abstention.

La discussion sur l’entrée en matière est ouverte.

Nous débattons aujourd’hui d’un objet central dans un contexte de forte tension agricole. Derrière cette dotation du FIR, une réalité simple : nos agriculteurs et agricultrices ont besoin d’outils concrets pour investir, transmettre leur exploitation et faire face aux défis économiques, climatiques et sociaux. Le principe du FIR est juste : l’Etat ne subventionne pas, il prête. Il agit comme levier pour permettre aux professionnels de la terre d’exercer leur métier dans de meilleures conditions, en réduisant leur dépendance au crédit bancaire et en facilitant les reprises, notamment hors cadre familial. Les Verts soutiennent clairement l’existence et le renforcement de ces instruments.

Soyons néanmoins lucides : le fonds s’est progressivement asséché et, avec la crise de liquidité du FIA, la pression s’accentue encore. L’inaction freinerait la modernisation des exploitations et compromettrait la relève agricole. Cela dit, soutenir ne signifie pas soutenir sans discernement. Sur la question des critères d’abord : la grille d’évaluation actuelle manque de précision et d’ambition. Appliquée de manière uniforme, elle perd en efficacité. Il vaut mieux orienter ces investissements vers les priorités publiques – durabilité, relocalisation alimentaire, projets collectifs et accès plus équitable à la terre – si nous voulons une agriculture résiliente à l’horizon 2030. Sur la question des montants ensuite : les 5 millions par an initialement proposés sont insuffisants au regard des besoins. L’amendement visant à concentrer 20 millions sur deux ans répond à l’urgence, mais risque de nécessiter très rapidement une nouvelle demande de financement. A cet égard, nous déposerons lors du débat sur les articles un amendement afin de clarifier la stratégie d’utilisation de ces fonds. Enfin, le FIR peut contribuer à réduire l’endettement, grâce à des conditions plus favorables que le marché, mais il ne saurait constituer l’unique réponse. Renforcer l’autonomie du monde agricole suppose aussi d’agir sur les structures, les filières et les revenus.

En résumé, nous soutenons la re-dotation du FIR et voterons l’entrée en matière, car elle est nécessaire et urgente. Nous appelons toutefois à un renforcement des critères, à l’adoption d’une vision stratégique cohérente et à la mise en place d’une politique agricole qui ne se limite pas au seul financement, mais qui prépare véritablement l’avenir de notre agriculture.

Outil typiquement vaudois, le FIR remplit depuis 50 ans une mission essentielle pour l’agriculture cantonale. Sa dotation initiale de 120 millions n’a jamais été ajustée. Aujourd’hui, ce fonds se heurte à des difficultés de liquidités. Plusieurs signaux d’alarme ont déjà retenti – notamment en 2012, avec une réduction drastique des soutiens. Une amélioration avait ensuite été constatée et les montants alloués étaient revenus à la hauteur des attentes des agriculteurs.

Si, en principe, les annuités semestrielles des prêts accordés réalimentent le fonds pour permettre de nouvelles aides, ces remboursements restent aujourd’hui bien inférieurs aux octrois, en raison notamment de projets de plus en plus exigeants et coûteux. Cette dotation supplémentaire est donc plus que nécessaire dans un contexte où la trésorerie des fonds fédéraux est également sous pression. La rapidité de la mise à disposition de ces 20 millions revêt aussi une grande importance afin de retrouver au plus vite une situation moins tendue. Le groupe UDC soutiendra très largement cet exposé des motifs et projet de décret – ainsi qu’une mise à disposition plus rapide des fonds – et entrera en matière. 

Le groupe socialiste ne s’oppose pas à l’entrée en matière. Suite aux auditions de la Commission foncière 1, du conseil d’administration du FIR et du sous-directeur de l’Office fédéral de l’agriculture (OFAG), nous relevons que les prêts du FIR sont remboursés en deux échéances annuelles pour un montant total de 12 millions par an. Avec 5 millions d’apport annuel, les ressources disponibles s’élèveraient à 17 millions par an. Nous pensons qu’il est judicieux d’observer l’évolution de ce fonds sur les deux prochaines années. Nous ne soutiendrons donc pas l’amendement de la commission consistant à verser deux tranches de 10 millions en 2026 et 2027, d’autant plus que des efforts financiers importants sont demandés à l’ensemble des politiques publiques. Nous soutiendrons dès lors l’article 1 des conclusions du projet de décret du Conseil d’Etat, à savoir l’octroi d’une dotation complémentaire de 20 millions au FIR, versée par tranches de 5 millions par an de 2026 à 2029.

En préambule, je remercie la commission et son rapporteur pour l’excellence du travail accompli. La majorité du groupe PLR soutiendra cette entrée en matière. Le FIR est un outil cantonal primordial pour l’agriculture : c’est un soutien essentiel tant pour les reprises d’exploitation que pour les nouvelles constructions – et c’est ce qui nous conforte dans l’idée de mettre à disposition ces deux tranches un peu plus rapidement. Il faut savoir que, pour l’agriculture vaudoise, cet outil est indispensable. J’ajouterai que, du côté bancaire, l’appui du FIR et du FIA constitue un levier très important pour le soutien financier de nos agriculteurs et des générations à venir. Dans sa large majorité, le groupe PLR vous encourage donc à soutenir l’entrée en matière sur ce projet de décret. 

Travaillant dans la défense professionnelle agricole, je soutiendrai évidemment l’entrée en matière sur cet exposé des motifs et projet de décret. Cela dit, j’aimerais profiter de la discussion générale pour poser une question. Le 8 avril 2025, alerté par des bruits de manque de liquidités du fonds, j’avais posé une question orale pour savoir si cette recapitalisation allait se concrétiser. A l’époque, Mme la conseillère d’Etat m’avait répondu que des clarifications restaient à apporter, notamment sur la définition des enjeux de la politique agricole et sur la manière d’intégrer les jeunes issus de la formation agricole mais ne provenant pas de familles paysannes. Lorsque l’exposé des motifs et projet de décret a été publié, j’ai cherché des éléments à ce sujet. A la page 9, dans les grands axes définis par le conseil du FIR, un point prévoit d’introduire un bonus pour les reprises hors cadre familial afin de faciliter l’installation de nouveaux exploitants. Toutefois, les détails restent peu développés et le rapport de commission n’apporte pas d’éclairage complémentaire. Si Mme la conseillère d’Etat pouvait nous donner quelques informations à ce sujet, je lui en serais très reconnaissant. 

Je réponds brièvement à la question précise de M. Bardet. La reprise des domaines hors cadre familial est un vaste sujet. C’est pourquoi le département a décidé d’en accentuer le traitement : nous avons constaté, en partenariat avec Prométerre, que plus de 70 % des domaines changeront de mains au cours des dix prochaines années – dont une large part par transmission hors cadre familial. Face à cette ampleur, nous menons actuellement des recherches en collaboration avec Prométerre et la Haute école des sciences agronomiques, forestières et alimentaires (HAFL) pour déterminer quels critères adapter sur le plan législatif et quels outils pratiques mettre en place pour faciliter ces reprises. Ces réflexions s’intégreront dans la stratégie agricole cantonale en cours d’élaboration. Un aperçu de cette stratégie figure dans le prochain objet portant sur les améliorations foncières. Je reviendrai avec des propositions concrètes dès que nous disposerons de résultats, qu’il s’agisse d’adapter le cadre légal ou les pratiques existantes.

La discussion est close. 

L’entrée en matière est admise avec 1 abstention. 

Il est passé à la discussion du projet de décret, article par article, en premier débat.

Art. 1. –

Comme je l’ai indiqué, la commission a constaté que les 20 millions ne suffiront pas à atteindre les objectifs du FIR. Elle a débattu de deux amendements opposés à l’article 1.

Le premier propose de maintenir la dotation de 20 millions, mais de la concentrer sur deux ans plutôt que quatre, à raison de 10 millions par année. Cette échéance raccourcie permettrait, sur le plan politique et institutionnel, d’évaluer les effets de la mesure et, le cas échéant, de permettre au Conseil d’Etat de revenir devant le Grand Conseil plus rapidement pour statuer sur la suite à donner – d’autant que plus de 70 % des remises d’exploitation auront lieu dans les dix prochaines années. L’amendement proposé à l’article 1 est le suivant : 

« Art. 1. – une dotation complémentaire de CHF 20 millions accordée au Fonds d’investissement rural (FIR), versée par tranches de CHF 10’000’0005’000’000 par an de 2026 à 20272029. »

Opposé à un second amendement, celui-ci a été préféré par 7 voix contre 4.

Je n’ai pas pris la parole lors de la discussion d’entrée en matière. Je salue les réponses qui nous ont été données, notamment la vision à dix ans du Conseil d’Etat concernant les transmissions de domaines. Je salue aussi le travail de Mme la conseillère d’Etat sur la problématique vaudoise du FIR. Je suis très sensible à l’aspect financier de cette demande, sachant que l’agriculture évolue – vous avez constaté les difficultés concernant le prix du lait – et je me demande ainsi si le FIR constitue réellement une aide pour l’agriculture ou s’il ne représente pas une épée de Damoclès suspendue sur les domaines agricoles, les incitant à courir après le financement de leurs infrastructures. Je ne remets pas du tout en cause la pertinence du FIR. Toutefois, le besoin financier avéré dépasse les 5 millions par tranche, et la durée du projet – ainsi que les événements à venir dans le monde agricole – nécessite davantage que deux ans pour observer les effets de la politique agricole fédérale et cantonale.

C’est pourquoi le groupe des Verts reprend le second amendement présenté en commission qui consiste à verser 10 millions par tranche annuelle, car les représentants du FIR l’ont dit clairement, c’est un besoin urgent et 5 millions ne suffiront pas. Si vous avez été attentifs à l’exposé des motifs et projet de décret, vous aurez noté que la rubrique budgétaire prévoit déjà 9 millions en 2026, et non 5. Il est important d’aligner la dotation FIR sur cette rubrique budgétaire I.000940.01. Le besoin est urgent, mais il faut se donner le temps d’analyser, et la solution du Conseil d’Etat – un plan sur quatre ans – est pertinente dans sa logique. La seule nuance est que la première année nécessite davantage, car de nombreux dossiers sont en attente. Les 10 millions restants pourront être répartis de façon flexible – 2 millions, 5 millions, 7 millions – en fonction de l’évolution des transmissions et des besoins, sur quatre ans. Cette période de quatre ans offre une meilleure visibilité analytique et une gestion plus performante que deux ans. Si un crédit complémentaire s’avère nécessaire, les procédures habituelles le permettront. Dans le contexte économique actuel du canton, tous les secteurs doivent veiller à leurs dépenses. Nous souhaitons que ces 20 millions constituent une couverture réfléchie sur quatre ans, avec la possibilité de libérer les fonds par tranches de 10 millions selon les besoins de l’agriculture vaudoise. Je vous remercie de soutenir cet amendement. 

« Art. 1. – Une dotation complémentaire de CHF 20’000’000 est accordée au Fonds d’investissement rural (FIR), versée par tranches maximales de CHF 10’000’0005’000’000 par an de 2026 à 2029. »

A la suite des réponses de Mme la conseillère d’Etat, je vous encourage à titre personnel à soutenir l’amendement de la commission. En effet, dans sa réponse du 8 avril 2025, Mme la conseillère d’Etat avait indiqué que le Conseil d’Etat souhaitait ne pas dissocier la recapitalisation des réflexions sur le type d’agriculture que nous voulons à l’avenir. Elle nous a présenté des études en cours avec la HAFL. On peut donc estimer que des réponses arriveront assez rapidement. La solution ressortant de la commission – recapitaliser rapidement avec deux tranches de 10 millions sur deux ans, puis revenir avec un nouveau projet tenant compte des discussions en cours – me semble la meilleure des options. Je vous invite à soutenir l’amendement de la commission.

Nous soutiendrons le second amendement, tel qu’exposé par M. Lohri – et il l’a fait mieux que nous ne pourrions le faire. 

Cet amendement a été longuement débattu en commission. La différence entre les deux amendements est assez ténue : la majorité de la commission souhaite offrir au Conseil d’Etat la possibilité de revenir avec une nouvelle demande si nécessaire, une fois les deux tranches de 10 millions écoulées. Ce n’est pas une obligation, mais une souplesse supplémentaire. Dans les deux cas, les deux amendements permettent de verser deux tranches de 10 millions. La commission a préféré le premier amendement par 7 voix contre 4.

Nous relevons l’intérêt d’une planification sur quatre ans, en lien avec l’entrée en vigueur de la nouvelle politique agricole suisse prévue en 2030, estimant qu’une stratégie quadriennale apporte davantage de stabilité. Les axes mentionnés dans l’exposé des motifs et projet de décret – soutien à l’accès à la terre, durabilité, projets collectifs, relocalisation du système alimentaire – vont dans la bonne direction. Toutefois, de notre point de vue, les garanties et précisions sur la façon dont les crédits FIR seront orientés d’ici 2030 selon ces priorités n’ont pas été suffisamment développées. Le point 2.6, intitulé « Conséquences sur l’environnement », est resté vide dans l’exposé des motifs et projet de décret. 

Compte tenu des enjeux environnementaux qui font partie intégrante des arguments en faveur d’une dotation accrue du FIR, nous attendons du Conseil d’Etat que la volonté d’intégrer ces aspects dans sa future politique agricole se traduise par des effets concrets. Pour ces raisons, je vous encourage à privilégier le second amendement à l’article 1 du décret, qui fixe une temporalité cohérente avec les objectifs attendus et s’aligne sur la politique agricole fédérale.

Je relève un problème de terminologie depuis le début des débats sur le FIR avec le terme « recapitalisation ». La recapitalisation est une opération qui concerne le FIR, non le canton : le canton ne recapitalise rien, il libère 20 millions pour cette opération. Il importe d’utiliser les bons termes. Ce système agricole est en constante évolution et difficile à cerner. Je compatis avec les services agricoles et Mme la conseillère d’Etat qui doivent naviguer à vue dans un système qui évolue de toutes parts, avec un désengagement progressif de la Confédération. Le canton pourrait bien devoir engager bien plus que 20 millions à terme, mais ne mélangeons pas les sujets. 

Nous traitons aujourd’hui du FIR dans le cadre d’un plan quadriennal. Si la politique agricole fédérale devait encore compliquer la situation, il conviendrait d’intervenir par le biais d’un autre exposé des motifs et d’un projet de décret distinct, sans lien avec le FIR. Je suis sincèrement convaincu qu’il faut maintenir le second amendement sur cette période de quatre ans, afin de laisser les services travailler et de disposer d’une vision plus précise. Enfin, je rappelle que le budget était déjà présenté à 9 millions dans sa version de décembre 2025.

L’amendement de la commission, opposé à l’amendement Didier Lohri, est préféré par 66 voix contre 61 et 2 abstentions.

Je demande un vote nominal.

Cette demande est soutenue par au moins 20 membres.

Celles et ceux qui soutiennent l’amendement de la commission votent oui ; celles et ceux qui préfèrent l’amendement Didier Lohri votent non ; les abstentions sont possibles. 

Au vote nominal, l’amendement de la commission, opposé à l’amendement Didier Lohri, est préféré par 69 voix contre 64.

*insérer vote nominal

L’amendement de la commission est accepté par 81 voix contre 13 et 37 abstentions.

L’article 1, amendé, est accepté avec quelques avis contraires et abstentions.

Art. 2. –

La commission s’est également interrogée sur les charges d’intérêts. La recapitalisation du FIR n’étant pas une charge liée, elle est soumise aux règles applicables aux investissements, soit une charge d’intérêt théorique de 4 %, représentant 440’000 francs par an, et ce même si le canton ne recourt pas à l’emprunt. Partagée, la commission estime en majorité que ces charges d’intérêts alourdissent artificiellement les charges du Département de l’agriculture, de la durabilité, du climat et du numérique et propose un amendement supprimant la charge d’intérêts à l’article 2. Cet amendement a été accepté par 9 voix contre 2.

« Art. 2. – : Ce montant sera prélevé sur le compte Dépenses d’investissement, et amorti en 25 ans et sans intérêts. »

L’amendement de la commission est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.

Je demande un vote nominal.

Cette demande est appuyée par au moins 20 membres.

Celles et ceux qui acceptent l’amendement de la commission votent oui ; celles et ceux qui le refusent votent non ; les abstentions sont possibles. 

Au vote nominal, l’amendement de la commission est refusé par 52 voix contre 31 et 44 abstentions.

*insérer vote nominal

L’article 2, formule d’exécution, est accepté avec quelques avis contraires et abstentions. 

Le projet de décret est adopté en premier débat.

Malgré les avis divergents, je demande un deuxième débat immédiat.

Le deuxième débat immédiat est refusé, la majorité des trois quarts n’étant pas atteinte (27 voix contre 99 et 6 abstentions).

Le deuxième débat interviendra ultérieurement.