25_LEG_113 - EMPL (1er débat) modifiant la loi du 12 décembre 2007 sur la Haute école pédagogique (LHEP).

Séance du Grand Conseil du mardi 24 mars 2026, point 16 de l'ordre du jour

Documents

• Texte adopté par CE - EMPD Modifiant la loi du 12 décembre 2007 sur la Haute école pédagogique - publié
• RC - 25_LEG_113 LHEP SPittetBlanchette

Transcriptions

La Commission de la formation s’est réunie le 16 janvier dernier. Je signale la présence de Mme Eliane Desarzens, omise dans le rapport. Nous avons travaillé en présence de M. Frédéric Borloz, chef de département, accompagné de M. Leuthold et M. Fiaux. Mme Sylvie Chasson, secrétaire de commission, a pris les notes et nous l’en remercions chaleureusement.

La Loi du 12 décembre 2007 sur la Haute école pédagogique (LHEP) est entrée en vigueur en 2008. À l’époque de son élaboration, la Haute école pédagogique (HEP) comptait environ 800 étudiants. Elle en accueille aujourd’hui plus de 3’000 chaque année, et les projections indiquent que cet effectif pourrait atteindre plus de 4’000 personnes. L’avant-projet de révision mis en consultation prévoit l’adaptation des structures de la HEP, mais les retours de consultation du printemps 2025 ont révélé des éléments à approfondir. Ce n’est donc pas une révision totale, mais une révision partielle qui nous est soumise.

Le département a jugé nécessaire de procéder entre-temps à une première révision partielle de la loi pour les éléments relatifs aux voies de droit : introduire sans attendre une voie de réclamation préalable au recours officiel et supprimer l’effet suspensif de cette réclamation, afin de traiter les cas plus rapidement. Tel est l’objet de cet exposé des motifs et projet de loi présenté par le Conseil d’État. Cette modification vise à clarifier le cadre légal, à accélérer les procédures et à les rendre plus conformes aux exigences d’une gestion moderne, notamment à réduire le nombre de recours formels. Il est précisé que de nombreuses démarches visent avant tout à obtenir des explications et ne se poursuivent pas au stade du recours formel.

Concernant l’allongement des délais de traitement, plusieurs facteurs cumulatifs sont en cause : augmentation du volume de dossiers, multiplication des séances de la commission de recours, complexification juridique des procédures et interventions plus fréquentes d’avocats. L’introduction d’une voie de réclamation en amont vise précisément à réduire ces délais et à favoriser un traitement plus rapide. Concernant les frais de recours, le département précise que les recours sont soumis à une avance de frais – et non les réclamations – laquelle peut être abandonnée ou restituée selon l’issue de la procédure.

Je reviendrai lors de la discussion des articles sur les amendements de la commission. Nos travaux ont été essentiellement d’ordre juridique. L’entrée en matière a été acceptée par 14 voix et 1 abstention.                     

La discussion sur l’entrée en matière est ouverte. 

Comme cela a été indiqué, cette loi est ancienne et plusieurs points doivent être adaptés à la réalité du jour. En 2008, lors de l’entrée en vigueur de la LHEP, la HEP comptait environ 800 étudiantes et étudiants. Elle en accueille aujourd’hui plus de 3’000, toutes formations confondues. L’organisation et la structure doivent évoluer en conséquence – c’est parfaitement logique au vu de ces chiffres. Après consultation et en tenant compte des remarques entendues, la nécessité d’introduire sans attendre une voie de réclamation et de supprimer l’effet suspensif pour traiter les recours plus rapidement, objet du présent exposé des motifs, apparaît très pertinente.

Lors de la séance de commission, la question du recours à l’intelligence artificielle pour le traitement des recours, afin de gagner du temps, a été soulevée. Cependant, les exigences strictes de confidentialité posent un problème sérieux à cet égard. Pour le reste, Mme la présidente de la commission a déjà fait état des discussions. Le groupe UDC, dans sa grande majorité, soutiendra l’entrée en matière sur ce projet.

La modification de la LHEP est présentée par le département comme une réponse à un impératif d’efficacité : introduire sans délai une voie de réclamation et supprimer l’effet suspensif afin d’accélérer le traitement des recours. Le projet promet notamment une accélération des processus grâce à des délais contraignants : 60 jours maximum pour le traitement des recours par la nouvelle commission interne à la HEP et 9 mois pour la commission de recours. Il avance également que la collecte anticipée des pièces par la voie de réclamation interne permettra à la commission de recours de gagner du temps.

Il est toutefois intéressant de confronter deux visions de ces réformes : celle de l’institution et celle des étudiants. Du point de vue des étudiants d’abord, l’effet suspensif permet aujourd’hui à ceux qui ont déposé un recours contre une décision d’échec de poursuivre leur formation pendant la procédure. Le département affirme que la durée de traitement – près d’une année actuellement – prolonge inutilement les études. Cette lecture est discutable. L’effet suspensif ne prolonge les études que lorsque le recours est rejeté. En revanche, lorsqu’un recours est admis, il évite une interruption injustifiée du parcours académique. Supprimer cet effet revient à faire peser sur l’étudiant le risque d’une erreur institutionnelle.

La réforme introduit également une étape supplémentaire obligatoire : la réclamation auprès du comité de direction ou de la commission de réclamation interne. Un étudiant ne pourra désormais recourir qu’à l’encontre d’une décision de cette instance. Présentée comme un filtre, cette mesure allonge en pratique la procédure pour les étudiants qui iront jusqu’au bout, tout en renforçant le pouvoir interne de l’institution.

Du point de vue de l’institution maintenant, les arguments du département selon lesquels l’introduction d’une instance intermédiaire interne accélérerait les processus peinent à convaincre. La commission de recours traite aujourd’hui environ 60 dossiers par an en 14 séances, soit en moyenne 4 dossiers par séance. Rien n’indique que l’augmentation du nombre de séances ne suffirait pas à améliorer les délais. Une question légitime se pose donc : cette réforme vise-t-elle réellement à accélérer les processus, ou répond-elle aussi à une logique de rationalisation des coûts ? En effet, le transfert du traitement des recours en interne, s’il entraîne une réduction significative des recours portés à la commission de recours, diminuera les dépenses liées à la commission externe – économie qui se fera vraisemblablement à effectif constant pour la HEP, impliquant une augmentation de la charge de travail en interne.

Plus préoccupante encore, la structure et la composition de cette nouvelle instance interne demeurent floues, comme l’a d’ailleurs relevé la HEP elle-même, lors de la consultation. L’exposé des motifs n’apporte aucune précision à ce sujet, alors même que cette instance se verrait confier un rôle déterminant. Cette opacité est d’autant plus problématique que la complexité des situations soumises à recours – complexités personnelles, académiques ou liées aux mesures de compensation – est précisément invoquée par le département pour expliquer la lenteur actuelle. Tout ceci nous amène à douter de la réelle capacité de traitement des dossiers par cette voie de recours interne et de la réduction des délais.

Il faut aussi rappeler que cette réforme de LHEP s’inscrivait, initialement, dans une révision plus large reportée à 2027. Cette révision prévoyait des transformations profondes, notamment dans la gestion du personnel. On peut se demander pourquoi le département a souhaité isoler cette modification spécifique et s’inquiéter de ce traitement fragmenté, centré sur des enjeux d’efficacité administrative, au détriment peut-être d’une réflexion plus globale sur les rôles et fonctions du personnel de la HEP, lequel sera appelé à consacrer un temps non négligeable au traitement de ces dossiers variés.

En conclusion, si l’objectif d’un traitement plus rapide des recours est légitime et mérite d’être soutenu, les moyens proposés soulèvent de sérieuses réserves. En renforçant le pouvoir interne de l’institution, en introduisant une étape supplémentaire et en supprimant l’effet suspensif, cette réforme risque de fragiliser les droits des étudiants. Au-delà de la question des délais, c’est l’équilibre entre efficacité administrative et garanties procédurales qui est en jeu. En l’état, cet équilibre apparaît rompu au détriment des étudiants, qui pourraient se retrouver à assumer les conséquences d’erreurs qu’ils n’ont pas commises, au prix d’un semestre ou d’une année entière d’études. Le groupe socialiste reste partagé. Le groupe socialiste ne soutiendra ce projet que dans la mesure où le département s’engage à réévaluer le processus dans quelques années, quitte à revenir au dispositif actuel au besoin.

Le projet qui nous est présenté relève tout simplement du bon sens institutionnel. C’est pourquoi le groupe PLR, à l’unanimité, soutiendra ce projet de loi et les amendements présentés.

Je soutiens cette révision légale. Je suis assez convaincu que l’administration de l’école peut elle-même procéder à un premier tri dans ses recours. Toutefois, je formule une critique à l’égard de la commission de recours elle-même, dont l’efficience n’a été questionnée par personne. Puisque Mme Rey-Marion y a fait l’allusion, c’est moi qui, en commission, ai imaginé le recours à l’intelligence artificielle ou à tout autre support informatique pour trier et accélérer la prise en charge des dossiers par la commission de recours. Se retrancher derrière la protection des données : c’est la mauvaise excuse d’une commission sclérosée qui refuse de s’ouvrir à la modernité, puisque l’on peut anonymiser des dossiers. Même si nous adoptons ce projet de loi, nous pourrions souhaiter que cette commission, probablement quelque peu sclérosée, se renouvelle et admette que les outils actuels permettent d’accélérer le traitement des dossiers.

Cette modification n’est pas drastique : elle vise simplement à rendre la gestion d’une procédure administrative un peu plus efficace. Mes préopinants l’ont bien expliqué. Il n’y a pas d’opposition majeure, mais quelques observations. Il a été dit que nous allions revoir plus fondamentalement la gouvernance de la HEP lors de la révision légale prévue pour 2027. Ce délai nous laissera le temps d’analyser la mise en pratique de la modification qui vous est soumise aujourd’hui – pour répondre ainsi à Mme Billard, qui s’est exprimée il y a un instant. Le processus sera observé et, si les améliorations ne sont pas au rendez-vous, nous trouverons des solutions ou reviendrons en arrière.

Sur le traitement automatique des recours : il faut que cette démarche soit acceptée des deux côtés. D’un côté, par ceux qui traitent le recours, le reçoivent et le transmettent à un processus automatisé numérique, par exemple une intelligence artificielle ; de l’autre, par la personne qui forme le recours. La question se pose : lorsqu’on conteste une décision, accepte-t-on qu’une machine nous réponde ? Nous nous situons sans doute à la veille d’une évolution importante en la matière. Nous y resterons attentifs, bien entendu. Mais celles et ceux qui forment des recours – scolaires, procéduraux ou autres – ont le droit de s’assurer que leur dossier est traité avec tout le sérieux requis et que l’ensemble des éléments de leur situation est pris en compte. Nous ne sommes donc pas opposés à cette piste, mais il faut laisser le temps au temps et avancer avec l’accord de toutes les parties concernées.

La discussion est close. 

L’entrée en matière est admise avec 3 abstentions. 

Il est passé à la discussion du projet de loi, article par article, en premier débat.

Article premier.−

L’article 23 est accepté avec 4 abstentions.

Art. 57a. −

Sur cet article, nous avons procédé à plusieurs allers-retours. Le département avait d’abord proposé de clarifier la notion de « jour ouvrable », en suggérant d’ajouter que « jour ouvrable » consiste en tous les jours du lundi au vendredi, sauf les jours fériés. La discussion a ensuite achoppé sur la définition même du terme « ouvrable ». Il s’agissait donc d’un débat essentiellement technique, et la commission a accepté un amendement proposant, aux alinéas 4 et 5, de supprimer « ouvrable ». Cet amendement a été accepté par 9 voix contre 4 voix et 2 abstentions, afin de clarifier le calcul du délai de recours.

« Art. 57a.− 

Al. 4 : Le Comité de direction statue dans le délai de quarante jours ouvrables dès la réception de la réclamation. »

Al. 5 : Exceptionnellement, ce délai peut faire l'objet d'une unique prolongation de vingt jours ouvrables si les circonstances particulières du cas l'exigent. Une telle prolongation est communiquée par écrit avec l'indication des motifs au réclamant avant l'expiration du premier délai. »

Je soutiens avec force et beaucoup d’enthousiasme l’amendement proposé. Pourquoi ? Le projet du Conseil d’État prévoit, à l’article 57a, de décompter les délais de 40 et de 20 jours respectivement sans tenir compte des jours ouvrables. Concrètement, si un délai de 40 jours comprend plusieurs samedis, dimanches ou jours fériés, il faudrait les soustraire du calcul. C’est parfaitement absurde et contredit l’objectif de clarté légale poursuivi par le Conseil d’État. Cela va à l’encontre de la règle posée à l’article 19, alinéa 1, de la Loi sur la procédure administrative : pour la computation des délais, les samedis, dimanches et jours fériés ne sont pas pris en compte uniquement pour l’échéance du délai. Autrement dit, si un délai de 20 ou 40 jours – selon le cas – arrive à échéance un samedi, un dimanche ou un jour férié, selon l’article 19 de la Loi sur la procédure administrative, l’on reporte simplement l’échéance au premier jour ouvrable suivant. En revanche, lors du calcul des 20 ou 40 jours, les samedis, dimanches et jours fériés ne sont pas soustraits. L’amendement permet donc d’aligner la LHEP sur les règles élémentaires de la Loi sur la procédure administrative, et j’en recommande l’adoption pour éviter une règle absurde qui nécessiterait peut-être le recours à l’intelligence artificielle pour calculer les délais et qui irait à l’encontre des objectifs d’une bonne législation.

Je n’ai aucun commentaire particulier à formuler. Vous pouvez accepter cet amendement : la commission l’a bien réfléchi.

L’amendement de la commission est accepté à l’unanimité.

L'article 57a, amendé, est accepté à l’unanimité.

L'article 58 est accepté à l'unanimité. 

L'article 58a est accepté avec 1 abstention.

Art. 59. − 

L’alinéa 1 de cet article 59, alinéa 2ter, prévoit de limiter à quatre le nombre de mandats pour les membres de la commission de recours, sans fixer de limite d’âge. Sachant que quatre mandats représentent une durée totale de 20 ans et que le rapport de la commission précise que celle-ci est majoritairement composée d’anciens cadres de l’administration cantonale, pour l’essentiel retraités, deux options me semblaient envisageables pour éviter de se retrouver avec des membres trop âgés : soit réduire à deux le nombre de mandats successifs, soit fixer une limite d’âge. Une certaine stabilité des membres me paraissant souhaitable, j’ai choisi la seconde option, d’où l’amendement proposé.

« Art. 59.− Al. 2 ter : Sauf dérogation expresse du Conseil d'État, ils ne peuvent effectuer plus de quatre mandats. Ils sont tenus de résigner leur fonction à l'âge de 75 ans révolus. »

Cet amendement n’a pas été examiné en commission, comme vous l’avez relevé. La commission n’a donc pas d’avis, mais à titre personnel, je le trouve très sensé.

Si vous m’aviez transmis l’amendement à l’avance, j’aurais pu vous répondre de manière plus étayée. En tout état de cause, j’ai l’impression que cet amendement n’est pas très utile. Le Conseil d’État et le Parlement ont d’ailleurs renoncé à de telles limites d’âge dans diverses lois, car elles généreraient des contraintes multiples en combinaison avec la limitation du nombre de mandats. Nous avons généralement fait marche arrière sur cette question. De plus, ce problème ne se pose pas à ce jour. Il n’est donc guère utile de régler des problèmes qui ne se posent pas. La limitation des mandats me semble déjà produire le même effet. Cela revient au même. Je vous invite à ne pas accepter cet amendement.

J’apprécie que M. le conseiller d’État prône de ne pas anticiper des problèmes qui ne se posent pas – c’est assez libéral. Toutefois, ici, je pense que le problème se pose bel et bien. Nous avons relevé que cette commission était un peu sclérosée et que sa composition – d’anciens responsables de services, une ancienne directrice d’établissement – reflète cette situation. Ces anciens cadres prennent leur retraite généralement vers 60-65 ans. Avec quatre mandats de cinq ans, on peut atteindre 80, voire 85 ans. Il existe des personnes très vaillantes à cet âge – le général Radetzky en est un exemple historique – mais ce n’est pas la norme, surtout pour des gens qui ont consacré toute leur vie à des tâches exigeantes à la tête de services de l’Etat. Ainsi, fixer une limite d’âge à 75 ans est une mesure raisonnable.

J’éprouve quelques difficultés à comprendre cet amendement, y compris sur le plan strictement grammatical. Si je l’interprète correctement, un membre ayant atteint 75 ans révolus devrait démissionner ou, du moins, cesser d’exercer ses fonctions au sein de la commission. Cela soulève un certain nombre de questions, notamment la nécessité de réélire un membre par application d’autres articles. Je n’ai pas d’avis définitif sur cette proposition, qui peut paraître raisonnable en soi, mais sa rédaction devrait être revue. Puisque les membres sont élus pour cinq ans, il faudrait prévoir que les personnes ayant atteint 75 ans ne soient plus rééligibles, pour éviter de désigner des membres qui pourraient approcher 80 ans. Le dispositif proposé ne me semble pas approprié à l’institution, du moins pas dans sa formulation actuelle. Je vous invite à refuser cet amendement.

La formulation employée a été reprise d’une autre loi cantonale. Cela signifie, en effet, qu’un membre doit démissionner à 75 ans. Si l’on autorise un membre de moins de 75 ans à renouveler son mandat de cinq ans, il pourrait théoriquement exercer ses fonctions jusqu’à 79 ans et demi. Je pense qu’il est raisonnable de laisser sa place à cet âge et d’encourager les personnes concernées à s’investir dans la vie associative, où les besoins sont nombreux – sports, culture, musique, théâtre – et le recrutement difficile. 75 ans est un âge approprié pour laisser sa place dans ce type de commission.

L’amendement Jean-Claude Favre est accepté par 60 voix contre 55 et 12 abstentions.

L’article 59, amendé, est accepté avec quelques avis contraires et abstentions. 

L’article 61b est accepté à l’unanimité.

Les articles premier et 2, formule d'exécution, sont acceptés à l'unanimité.

Le projet de loi est adopté en premier débat. 

Je demande de procéder au deuxième débat immédiatement.

Le deuxième débat immédiat est refusé, la majorité des trois quarts n'étant pas atteinte (48 voix contre 60 et 14 abstentions).

Le deuxième débat interviendra ultérieurement.