24_POS_28 - Postulat Muriel Thalmann et consorts - Ne décourageons pas le bénévolat par une mise en œuvre tatillonne.

Séance du Grand Conseil du mardi 19 mai 2026, point 17 de l'ordre du jour

Texte déposé

L’ACI a publié au mois de janvier 2024 ses Directives en matière d’indemnisation des membres d’organes d’entités exonérées d’impôts en raison de leur but de pure utilité publique (PUP), ce qui a permis d’améliorer la transparence de sa pratique et de l’assouplir[1]. S’il est vrai que cette nouvelle version a permis d’assouplir sa pratique en matière de rémunération des membres des comités d’association ou des conseils de fondation, il n’en reste pas moins que le processus reste extrêmement lourd et qu’il reste peu compréhensible pour les non-spécialistes ; s’y ajoute le fait que le dialogue avec l’administration est chronophage, ce qui est souvent incompatible avec les impératifs de la vie pratique. Cette nouvelle directive ne corrige par ailleurs que partiellement la problématique liée au défraiement des personnes membres d’associations ou de fondations (déjà) reconnues de pure utilité publique.

L’ACI n’a, par contre, aucunement modifié sa pratique en ce qui concerne la principale difficulté rencontrée par les petites associations bénévoles, soit la reconnaissance des associations et des fondations comme entité de pure utilité publique. En effet, les critères de « cercle des bénéficiaires », « permanence du but » et « respect du principe de concurrence » semblent être appliqués de manière peu cohérente par l’ACI et ont pour conséquence de voir  des entités pourtant légitimes ne pas être reconnues d’intérêt public, et être donc soumises à l’impôt. En voici quelques cas traités par l’ACI :

• une association qui a pour but de récolter des fonds pour des gymnasiennes et des gymnasiens connaissant des difficultés financières dans le gymnase en question ne répond pas aux critères, en invoquant le fait qu’un gymnase ne représente pas un groupement de personnes suffisamment large ;
• une fondation offrant un enseignement aux enfants qui ont des difficultés scolaires n’a pas été reconnue d’utilité publique en invoquant le fait que cela biaiserait la concurrence avec les écoles privées ;
• une association constituée dans le but de publier un guide en vue de promouvoir le patrimoine en Lavaux n’a pas été reconnue, pour les raisons suivantes : trop régional -  une région qui est reconnue patrimoine mondial -, un public restreint, car le patrimoine n'intéresserait que peu de monde,  une activité commerciale car il y avait un léger bénéfice ainsi qu’une activité limitée dans le temps ;
• des compagnies de théâtre se sont vu refuser en 2023 l’exonération fiscale dont elle avaient pourtant bénéficié en 2022 ;
• des associations constituées d'amis d'artistes ne sont pas reconnues entité de pure utilité publique.

A l’inverse, l’ACI indique qu’une association se consacrant à la restauration du clocher d'un village, objet d'intérêt local, au public plus que restreint et portant sur une opération limitée dans le temps, remplirait les conditions et obtiendrait une exonération fiscale pour utilité publique.

Il semble donc qu’il y ait un manque de cohérence dans l'application de ces critères par l’ACI. 

Le problème ne réside ni dans les dispositions légales, qui sont tout à fait pertinentes, ni dans les instructions de l’administration fédérale, mais dans la pratique restrictive de l'ACI en matière d'exonération pour utilité publique.

Enfin il semblerait, de plus, que d’autres Cantons auraient une pratique moins restrictive, ce qui conduirait certaines associations à but non lucratif à y transférer leur siège. Cette pratique constitue un frein important au rôle qu’aimeraient jouer des « petites » associations dans les domaines culturel, sportif et social du canton, qui ne peuvent s’entourer d’éminentes fiscalistes et /ou avocates. Elle a, de plus, pour  conséquence de voir les entités concernées peiner à récolter des fonds, l’exonération fiscale étant souvent un prérequis dans l’esprit des donatrices et donateurs.

Considérant que la pratique restrictive de l'ACI remet en question l'apport essentiel des associations dans la vie socio-culturelle du canton et les pénalise dans leur recherche de fonds, certaines fondations refusant d'octroyer des aides financières aux associations qui ne sont pas exonérées pour raison d'utilité publique, j’ai l’honneur de demander au CE :

• d’étudier les pistes qui permettraient d’objectiver l'appréciation des critères utilisés par l'ACI, en mettant p. ex. en place une commission constituée d'instances publiques compétentes et de professionnels issus des domaines concernés pour apprécier l'intérêt public d'une association.

Pully, le 11 juin 2024

[1]https://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/organisation/dfin/aci/fichiers_pdf/Directives_indemnit%C3%A9s_PUP_2024.01.29.pdf

Conclusion

Renvoi à une commission avec au moins 20 signatures

Documents

• Rapport de minorité de la commission_RC min 24_POS_28_ Pierre Zwahlen
• Rapport de majorité de la commission_RC maj 24_POS_28_Laurence Cretegny
• 24_POS_28-Texte déposé

Transcriptions

La commission s'est réunie fin octobre 2024 pour étudier ce projet de postulat. Sur les neuf pages du rapport, permettez-moi d'en donner un bref résumé.

La postulante indique que le dépôt de son postulat fait suite à une problématique rencontrée par de nombreuses associations composées de bénévoles, à la suite d'une directive publiée par l'Administration cantonale des impôts (ACI) en janvier 2024 : Directive en matière d'indemnisation des membres d'organes d'entités exonérées d'impôts en raison de leur but de pure utilité publique. Cette version de la directive a permis d'assouplir la pratique relative aux modes de rémunération des membres des comités d'associations ou des conseils de fondation. Il n'en reste pas moins, selon la postulante, que le processus demeure extrêmement lourd et peu compréhensible pour les non-spécialistes. S'y ajoute le fait que le dialogue avec l'administration est chronophage, ce qui est souvent incompatible avec les impératifs de la vie pratique. Toujours selon la dépositaire, l'ACI n'a pas modifié sa pratique en ce qui concerne la principale difficulté rencontrée par les petites associations bénévoles, soit la reconnaissance des associations et des fondations comme entités de pure utilité publique, alors que ces dernières se constituent en associations ou en fondations pour poursuivre un but non lucratif et ne se trouvent finalement pas reconnues comme telles.

La cheffe du Département des finances et de l'agriculture (DFA), Mme la conseillère d'État Dittli, indique que le sujet est juridiquement complexe. Il est réglé et harmonisé par une loi fédérale qui fixe les conditions permettant d'exonérer une entité ; il ne s'agit donc pas d'un sujet cantonal et il n'existe pas de marge de manœuvre pour modifier ces conditions. La commission estime cependant que le problème ne vient ni de la loi fédérale ni des directives existantes, mais de l'interprétation appliquée par l'ACI. Ils relèvent également un manque d'expertise spécialisée au sein des instances décisionnelles et suggèrent la création d'une commission d'experts afin de mieux évaluer les dossiers.

Le directeur de la division de la taxation à l'ACI a exposé à la commission les problématiques les plus fréquemment rencontrées dans l'application du droit en matière d'exonérations fiscales pour but d'utilité publique, à savoir la thésaurisation – les fonds n'étant pas utilisés aux fins pour lesquelles ces entités ont été constituées – la concurrence – une exonération étant par principe une exception au principe constitutionnel de généralité de l'impôt – ainsi que la frontière avec l'activité économique, la taille réduite des structures n'étant pas en soi une condition d'exonération.

Quant à la question des mécènes qui ont décidé de ne plus soutenir ces petites structures au motif qu'elles ne bénéficient pas d'une exonération fiscale, le directeur de la division de la taxation à l'ACI a indiqué ignorer les raisons ayant motivé cette pratique, que l'ACI souhaiterait mieux comprendre. La commission a également été informée que l'ACI est en contact avec la Direction générale de la culture et que des discussions sont en cours avec les mécènes afin de s'assurer que l'absence d'exonération fiscale ne constitue pas un frein aux aides financières. Le problème concerne en effet toutes les fondations qui versent des fonds et qui exigent désormais que les entités bénéficiaires soient reconnues de pure utilité publique, une exigence récemment introduite dans leurs statuts. La conseillère d'État en charge en 2004 du dossier informe qu'une vérification est en cours pour déterminer les raisons pour lesquelles plusieurs fondations ont récemment ajouté l'exigence du label de pure utilité publique (PUP).

Concernant la proposition du postulat de mettre en place une commission, la conseillère d'État maintient sa position, estimant qu'il ne s'agit pas de la bonne solution. À la suite des longs échanges et débats figurant dans le rapport de majorité ainsi qu'en partie dans le rapport de minorité, la majorité de la commission considère que les informations qui lui ont été transmises sont suffisantes – le rapport compte, je le rappelle, plus de neuf pages. Elle reconnaît toutefois qu'elles sont difficilement accessibles au public à ce jour, comme il en a été fait mention lors du point précédent, et demande en conséquence que l'administration améliore sa communication. Le Conseil d'État en charge des finances informe que divers moyens sont en cours d'élaboration à cet effet.

Un député se déclare satisfait des informations fournies et des intentions exprimées. Il indique néanmoins ne pas être convaincu par la proposition du postulat de mettre en place une commission et accepterait de prendre en considération ce postulat à condition d'en supprimer le passage proposant la création d'une commission constituée d'instances publiques compétentes et de professionnels issus des domaines concernés. Une proposition de modification du texte du postulat est ainsi formulée :

« (…) de demander au Conseil d’Etat : d’étudier les pistes qui permettraient d’objectiver l'appréciation des critères utilisés par l'ACI, en mettant p. ex. en place une commission constituée d'instances publiques compétentes et de professionnels issus des domaines concernés pour apprécier l'intérêt public d'une association ».

Ce député déclare par ailleurs soutenir la volonté du Conseil d'État de rendre transparentes les informations relatives à sa pratique d'exonération des associations.

La postulante accepte également la modification proposée, au motif que la mise en place d'une commission n'était qu'une proposition parmi d'autres et que la demande centrale est que la situation s'améliore. Elle accepte donc la prise en considération partielle de son postulat, avec la suppression du passage relatif à la commission.

La modification du texte est mise au vote. C'est par 5 voix contre 4 que la modification du postulat est refusée. Le vote portant sur la prise en considération totale opposée au refus de prendre en considération ou au classement du postulat donne le résultat suivant, 2 voix pour la prise en considération totale, 5 voix pour le refus de prendre en considération et 2 abstentions. La commission recommande donc au Grand Conseil de ne pas prendre en considération ce postulat.

Cosigné par 31 collègues du Grand Conseil, le postulat de la députée Muriel Thalmann demande au Conseil d'État d'étudier les pistes qui permettraient d'objectiver l'appréciation des critères utilisés par l'ACI pour évaluer l'intérêt public d'une association. En séance d'examen, la postulante a accepté de renoncer à la mise en place d'une commission constituée d'instances publiques compétentes et de professionnels issus des domaines concernés. La prise en considération est dès lors partielle.

Certaines fondations et d'autres institutions refusent d'accorder des aides financières aux associations d'utilité publique qui ne sont pas exonérées par l'ACI. Non reconnues d'utilité publique, ces associations se voient ainsi couper l'accès à certains fonds qui leur avaient été promis. D'une année à l'autre, des associations vaudoises ont perdu leur reconnaissance d'utilité publique. D'autres, non reconnues sur notre territoire, ont obtenu aisément la reconnaissance nécessaire une fois installées dans le canton de Fribourg, par exemple. Certes, plusieurs jurisprudences ont délimité des lignes de démarcation pour l'exonération, mais à l'intérieur de ces lignes, la pratique vaudoise apparaît restrictive. De petites structures, dans le monde du spectacle par exemple, se sont vu reprocher une activité économique intéressée au motif que des personnes en vivent modestement, alors que des œuvres d'entraide reconnues emploient de nombreuses personnes au bénéfice d'enfants ou d'adultes dans le besoin.

Trois mois après la séance de commission, les informations complémentaires demandées n'ont pas confirmé la proportion alléguée de 95 % d'organisations exonérées lors de l'entrée en matière de l'administration. La minorité souligne la nécessité de rendre objective et concrète l'appréciation des critères permettant d'évaluer l'intérêt public d'une entité et d'informer en amont. Ces critères pourront alors constituer une base fiable et reconnue pour cette exonération.

La conclusion modifiée du postulat est la suivante : « Considérant que la pratique restrictive de l'ACI remet en question l'apport essentiel des associations dans la vie socioculturelle du canton et les pénalise dans leur recherche de fonds, certaines fondations refusant d'octroyer des aides financières aux associations non exonérées pour raison d'utilité publique, la postulante a l'honneur de demander au Conseil d'État d'étudier les pistes qui permettraient d'objectiver l'appréciation des critères utilisés par l'ACI pour évaluer l'intérêt public d'une association. »

La minorité recommande au Grand Conseil la prise en considération partielle du postulat de Muriel Thalmann et consorts et sa transmission au Conseil d'État.

Un premier scrutin opposera la prise en considération partielle à la prise en considération complète. Le résultat sera ensuite opposé au classement, qui correspond à la proposition de la majorité de la commission.

La discussion est ouverte.

En préambule, il semble qu'il y ait une légère confusion, aussi je précise que mon postulat porte sur les associations reconnues d'intérêt public, mais qui ne sont pas exonérées d'impôts.

L'ACI manque de transparence, et cela a déjà été constaté à maintes reprises, que ce soit dans l'application du bouclier fiscal ou dans celle de la co-solidarité fiscale. Ainsi, dans le cadre de la co-solidarité fiscale, plusieurs femmes ont été surtaxées, l'ACI ayant prélevé l'impôt fédéral alors que la solidarité fiscale au niveau fédéral avait été abolie il y a plus de vingt ans. J'attends par ailleurs toujours la réponse à la question que j'ai posée à ce sujet.

Ce manque de transparence se manifeste également dans la difficulté pour les contribuables à comprendre le raisonnement de l'administration, les critères appliqués aux remises d'impôts n'étant pas connus du public. Dans le cadre des débats sur l'extinction de la co-solidarité fiscale, l'ex-conseiller d'État Broulis avait pourtant indiqué à plusieurs reprises que l'ACI faisait preuve de compréhension. Les retours reçus de plusieurs avocats fiscalistes ne confirment pas ces propos ; il semblerait au contraire qu'il est extrêmement difficile d'obtenir des remises d'impôts.

J'en viens à l'objet de mon postulat, car il existe ici aussi des critères utilisés pour décider si certaines associations à but non lucratif sont exonérées de l'impôt ou non. Ces critères ne figurent pas dans la loi, ils sont déduits par l'administration et ne sont pas publics. Ce constat est confirmé par un article publié dans la Revue fiscale en septembre 2025, qui compare la pratique des cantons suisses en matière d'exonération fiscale des associations à but non lucratif. Cet article est paru après la séance de commission, ce qui est regrettable, car il confirme que l'application de la loi fédérale varie d'un canton à l'autre. Il est probable que cette étude aurait pu amener la majorité de la commission à vous inviter à renvoyer mon postulat au Conseil d'État.

C'est la chaire de droit fiscal de l'Université de Lucerne qui a mené l'enquête auprès de chaque administration fiscale afin d'obtenir une vue d'ensemble des pratiques cantonales. Elle relève notamment que la pratique reste très différente d'un canton à l'autre alors que le droit est en principe harmonisé, que de nombreux cantons se fondent non seulement sur la circulaire n°12 de l'Administration fédérale des contributions (AFC), mais aussi sur les directives pratiques de la Conférence suisse des impôts de 2008, même si celles-ci sont parfois jugées restrictives et dépassées, et enfin que les différences relevées dans l'application de ce droit fédéral ne disparaîtront probablement pas, l'exonération fiscale reposant toujours sur une appréciation, malgré une certaine tendance à l'harmonisation, notamment à la suite du changement de pratique du canton de Zurich.

En conclusion, l'article relève qu'il n'est pas possible de définir de manière définitive ce qu'est un but d'utilité publique ou d'intérêt général. Il y est indiqué que la notion d'intérêt général évolue dans le temps et selon les lieux, qu'elle reflète les valeurs sociales du moment ainsi que les convictions politiques, notamment celles du commissaire fiscal chargé de décider de l'exonération. Or, il convient de rappeler que dans notre canton, une seule personne traite les demandes d'exonération fiscale des associations à but non lucratif. Dans la mesure où la notion d'intérêt général reflète notamment les valeurs sociales du commissaire fiscal chargé de décider de l'exonération, il me semble pertinent de revoir ce processus. Comme nous le disons chez nous, quatre yeux valent mieux que deux. Je vous invite donc à soutenir mon postulat, qui demande au Conseil d'État d'étudier des pistes d'amélioration dans le traitement des demandes d'exonération fiscale des associations à but non lucratif, notamment en revoyant le processus organisationnel d'octroi de l'exonération fiscale.

Le groupe Ensemble à gauche et POP n'était pas représenté en commission et n'a donc pas pu participer à ses travaux. Il soutiendra néanmoins aujourd'hui le renvoi de ce postulat au Conseil d'État.

Nous avons, à de nombreuses reprises au sein de ce Parlement, des deux côtés de cet hémicycle, discuté de la lourdeur de certaines procédures administratives, notamment pour les acteurs culturels, les indépendants et les petites structures, pour qui ces procédures sont lourdes, complexes, et entravent finalement les tâches et les buts qu'elles poursuivent à travers leurs activités. Ce que soulève le postulat de Mme Thalmann touche exactement à ces questions, à savoir que de petites structures à but idéal sont contraintes de s'engager dans de nombreuses démarches parfois extrêmement incompréhensibles – je déclare mes intérêts, ayant œuvré dans l'administration culturelle de petites structures, je sais de quoi il s'agit – des démarches qui viennent complexifier les activités qu'elles poursuivent initialement. Les incohérences et le manque de transparence relevés dans ce postulat, traduisant une incompréhension de la part de ces acteurs, mettent bien en évidence que le postulat Thalmann soulève des questions qui méritent d'être traitées et éclaircies. C'est pour toutes ces raisons que nous vous invitons à renvoyer ce postulat au Conseil d'État.

Je déclare d'abord mes intérêts en tant que membre du comité de deux entités bénéficiant de la reconnaissance d'utilité publique. J'ai donc déjà eu l'occasion de faire face aux démarches nécessaires pour obtenir cette reconnaissance. Je partage l'appréciation selon laquelle il est dans notre intérêt de disposer d'un maximum de transparence afin que les associations sachent réellement si elles ont droit ou non à cette exonération.

Je souhaite revenir sur une question de forme. La demande initiale de la postulante visait à étudier les pistes permettant d'objectiver l'appréciation des critères utilisés par l'ACI, notamment par la mise en place d'une commission constituée d'instances publiques compétentes et de professionnels issus des domaines concernés, pour évaluer l'intérêt public d'une association. L'opportunité de créer cette commission a suscité de nombreux débats, une majorité s'y montrant défavorable. C'est pourquoi une proposition de prise en considération partielle du postulat a été formulée, reprise à son compte par la postulante elle-même, de sorte que la commission n'était plus réellement demandée.

En commission, un vote a néanmoins été organisé sur cette prise en considération partielle, malgré l'accord de la postulante. Le rapport de majorité propose de refuser cette transformation et de maintenir ainsi le postulat dans son intégralité – y compris la partie la plus contestée – avant de recommander son rejet en bloc. Il y a là, me semble-t-il, une certaine incohérence.

Je vous propose donc au moins de soutenir la transformation du postulat en prise en considération partielle, afin de pouvoir débattre du fond, soit de la partie moins contestée portant sur l'objectivation des critères et la transparence. Je vous invite ainsi à accepter la transformation en considération partielle, puis à accepter cette prise en considération partielle.

J'ai pris part aux travaux de la commission, où il a été reconnu que la communication de l'administration, notamment sur son site internet, nécessitait d'être améliorée et illustrée d'exemples concrets. Ce manque de transparence dépasse toutefois la simple information. Pour la minorité de ladite commission, à laquelle j'ai appartenu, ce défaut met en évidence la nécessité d'objectiver les critères d'appréciation fiscale. Cette absence de critères clairs impacte directement les mécènes, quelle que soit leur forme juridique. De manière compréhensible, ils attendent une reconnaissance du canton comme une forme de garantie, d'autant plus dans le contexte précité. En conséquence, de trop nombreuses associations bénévoles à but non lucratif se voient refuser une exonération dans notre canton, alors qu'elles y auraient probablement accès dans un autre canton, comme cela a déjà été relevé.

Pour paraphraser les conclusions de l'article de la Revue fiscale mentionné par ma collègue Mme Thalmann, cette diversité de pratiques est certes le reflet du fédéralisme, mais un reflet regrettable pour nos Vaudois, j'ajoute. L'article souligne une réalité politique, à savoir que l'utilité publique n'est pas une formule figée, mais un concept qui évolue au gré des valeurs sociétales locales. Le pouvoir de définir cet intérêt général ne devrait donc pas reposer sur l'appréciation individuelle de l'administration. Le postulat, dans sa version revue après discussion en commission et tel que proposé par la minorité, demande simplement qu'une étude soit menée dans ce sens.

Le groupe PLR à l'unanimité va soutenir le rapport de majorité et refuser ce postulat. 

Je confirme avoir accepté que mon postulat soit adopté dans sa version partiellement modifiée. Il n'y a donc pas lieu de débattre du postulat tel que déposé initialement.

Je vous invite à rejeter ce postulat, même si plusieurs éléments du texte méritent d'être cautionnés, notamment la valeur des associations composées de bénévoles et la nécessité de les traiter équitablement.

Je rappelle que nous traitons un postulat de Mme Thalmann, alors qu'une motion déposée par la même auteure porte exactement sur le même sujet, à savoir la création d'une commission pour les questions d'exonération fiscale. Si le texte du postulat a été modifié, il existe en tout état de cause un autre texte, une motion, qui sera traité en plénum et qui demande l'institution d'une telle commission.

Ces associations sont très importantes pour le canton, tout comme il est essentiel que règnent clarté et transparence dans l'ensemble des actes de l'ACI et, plus généralement, de tous les services de l'administration cantonale. Je rappelle que les décisions en la matière sont sujettes à recours et que les critères sont fédéraux. Dans ce contexte, l'ACI doit de toute façon revoir entièrement son mode de gouvernance, un audit étant actuellement mené par BDO sur la gouvernance, les structures hiérarchiques et la transparence de l'information. Une réflexion est également en cours au sein de la direction générale, notamment pour publier les instructions et les pratiques de l'ACI.

Tous ces éléments doivent être pris en considération de manière globale et non à l'aune de ce seul postulat. C'est la raison pour laquelle je vous invite à le rejeter, les pratiques de l'ACI faisant déjà l'objet d'un travail en cours qui doit être mené de manière globale et cohérente au sein du département et de la Direction générale des finances (DGF). Quant à la question de la commission à laquelle Mme Thalmann avait renoncé dans le cadre de ce postulat, une autre occasion de vous prononcer se présentera lors du traitement de la motion déposée en la matière.

Monsieur le Président, je n'ai pas obtenu de réponse à ma question. Je ne vois pas pourquoi vous devez soumettre au vote le postulat tel que déposé initialement, puisque j'ai accepté sa transformation partielle. J'aimerais que vous me répondiez.

Je vous réponds volontiers, madame la députée. Il me semble que vous pensez à la transformation d'une motion en postulat, qui est effective immédiatement, alors que lorsqu'une prise en considération partielle est demandée, un vote est nécessaire, opposant le texte déposé au texte partiel, afin de garantir les intérêts de toutes les parties prenantes.

La discussion est close

La prise en considération totale, opposée à la prise en considération partielle, est préférée par 67 voix contre 66 et 2 abstentions.

Je demande un vote nominal.

Cette demande est appuyée par au moins 20 membres.

Celles et ceux qui préfèrent la prise en considération partielle votent oui ; celles et ceux qui préfèrent la prise en considération totale votent non ; les abstentions sont possibles.

Au vote nominal, la prise en considération totale, opposée à la prise en considération partielle, est préférée par 69 voix contre 68.

* Insérer vote nominal

Le Grand Conseil refuse la prise en considération du postulat par 73 voix contre 51 et 14 abstentions.