25_RAP_30 - Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil (suite des débats) sur la Motion Hadrien Buclin et consorts - Une commission d'enquête parlementaire pour faire la lumière sur les dysfonctionnements liés à l'application du bouclier fiscal et à la conduite du Département des finances (25_MOT_31).

Séance du Grand Conseil du mardi 27 janvier 2026, point 10 de l'ordre du jour

Documents

• Texte adopté par CE - Rap-CE MOT Buclin 25_MOT_31 - publié
• Rapport du Bureau sur la CEP Bouclier fiscal avec annexes

Transcriptions

Le débat est repris.             

Je souhaiterais revenir sur la prise de position de Mme Bettschart-Narbel pour le groupe PLR la semaine dernière. Pendant une grande partie de son intervention, Mme Bettschart-Narbel a – volontairement, je l’espère – cherché à nous faire confondre l’objectif du bouclier fiscal et son application. Je dis « volontairement », car j’espère que cela a été fait à dessein ; si ce n’était pas le cas, il me semble nécessaire de rappeler certains faits. On peut avoir un avis sur le mécanisme du bouclier fiscal, introduit en 2008 à la suite d’une volonté populaire, et qui vise à limiter l’imposition totale de certaines catégories de contribuables afin de garantir la protection de la propriété privée au sens constitutionnel. Certains groupes dans ce Parlement estiment que cette protection n’est pas nécessaire au regard de la responsabilité sociale attendue de ces contribuables, tandis que d’autres jugent au contraire ce bouclier trop limité et considèrent qu’il pousse les contribuables les plus importants à quitter notre canton. Ce n’est toutefois pas le débat aujourd’hui.

Aujourd’hui, nous discutons de son application entre 2009 et 2021. La réalité est que l’administration fiscale a non seulement appliqué de manière erronée la base légale votée par le peuple pendant plus d’une décennie, mais qu’elle en avait également conscience. C’est en tout cas ce qui ressort du rapport Paychère commandé par le Conseil d’Etat. De manière systématique – sans entrer dans les détails techniques – le bouclier fiscal a été appliqué de la manière la plus favorable possible aux contribuables, souvent en contradiction avec la loi, parfois conformément à celle-ci, selon l’option la plus avantageuse dans chaque situation. Le débat aujourd’hui porte sur la question de savoir si nous voulons nous donner les moyens d’établir la chaîne des responsabilités, tant administratives que politiques, et de vérifier que les lois que nous avons votées sont correctement appliquées.

Le très bon rapport Paychère apporte des éléments de réponse, mais il reste insuffisant. La décision du Conseil d’Etat d’envoyer à l’avance les questions aux personnes auditionnées soulève d’importantes interrogations méthodologiques. L’expert indique, et je le cite, que certains interlocuteurs avaient ainsi préparé des réponses à des questions qui ne correspondaient pas à leur fonction ou tenaient à s’exprimer sur des points sans pertinence en ce qui les concernait. Il est donc évident que ni nous, en tant que premier pouvoir, ni la population ne disposons aujourd’hui de l’ensemble des éléments nécessaires pour pouvoir faire la totale transparence sur ces pratiques.

La question qui nous est posée n’est pas de savoir si vous soutenez ou non le principe du bouclier fiscal. La question à laquelle nous devons répondre est la suivante : lorsque l’Etat de droit a failli, avons-nous la responsabilité de le rétablir ? La réponse est oui. Dès lors, chères et chers collègues, il convient de soutenir l’institution de cette Commission d’enquête parlementaire (CEP).

La semaine dernière, Mme Bettschart-Narbel nous disait qu’il ne reste pas de zone d’ombre. A la page 6 de son rapport, le Bureau nous dit que l’ensemble des problèmes ont été identifiés et ont reçu une réponse appropriée. Cependant, en page 3 du même rapport, les membres du Bureau partagent l’avis que certains documents font défaut au dossier et que des points d’interrogation subsistent. Selon le Bureau, le principal argument en défaveur d’une CEP est que plusieurs documents ont déjà été produits sur le sujet et que celle-ci n’amènera pas davantage d’éléments, d’où le risque d’image d’une CEP inopérante et coûteuse. Effectivement, il y a eu plusieurs documents produits sur le sujet. 

Tout d’abord, les trois avis de droit, mais qui ne touchent qu’à l’aspect juridique de la chose, mais nullement sur les raisons et la manière dont les changements, ont été appliqués. Puis, le Conseil d’Etat a mandaté un expert externe indépendant, mais M. Paychère n’a eu que six semaines à disposition pour découvrir et creuser le sujet : il a été mandaté le 4 juin et a rendu son rapport le 20 juillet. Le Grand Conseil a également agi de son côté, en nommant une délégation des commissions de surveillance, mais – de ses propres dires – cette délégation n’a pas approfondi les aspects touchant à l’application du bouclier fiscal. Pour le Bureau, la situation est corrigée aujourd’hui et désormais sous contrôle. Il nous dit que l’application de la base légale votée par le Grand Conseil ne souffrira plus d’aucun doute, puisqu’il a voté une révision du bouclier fiscal dont l’application correspond à celle pratiquée pendant les années litigieuses. 

Permettez-moi de ne pas être d’accord avec cette affirmation. Oui, le Grand Conseil a voté un changement de l’article 8 de la Loi sur les impôts communaux (LICom). Il l’a même fait deux fois – une fois fin 2021 et une fois fin 2024 – mais l’a-t-il fait avec toutes les informations nécessaires ? Lui a-t-on fourni tous les éléments utiles pour qu’il puisse se déterminer en toute connaissance de cause ? Je n’étais pas là fin 2021, mais, quand je relis la page 74 de l’exposé des motifs et projet de budget de plus de 200 pages, j’y trouve un paragraphe de six lignes pour expliquer ce changement de loi. Ce texte commence par « Afin de tenir compte de l’évolution jurisprudentielle en la matière, l’article 8, alinéa 3, qui prévoit de limiter la somme des impôts cantonaux et communaux sur le revenu et sur la fortune à 60 % du revenu, doit être précisé. » 

Fin 2024, bien que faisant partie de la Commission des finances et ayant eu accès à beaucoup d’informations, la manière dont les choses nous ont été présentées pour un retour en arrière de la pratique du bouclier fiscal me paraît aujourd’hui très incomplète. C’est pourquoi je ne peux être d’accord avec le constat qui dit qu’une CEP ne laisse entrevoir aucune perspective d’établir de nouveaux faits ou moyens d’appréciation ni de déterminer de nouvelles responsabilités. Quant aux coûts estimés de cette CEP, je les considère comme acceptables, étant donné le différentiel de recettes fiscales induit par l’application des divers changements de loi évoqués, et les attentes de notre population pour des explications claires et complètes sur le sujet. 

Dans ce débat, je m’interroge sur la cohérence, notamment historique, concernant le rôle de la Cour des comptes. Dans le courrier qui nous a été adressé, celle-ci rappelle, par honnêteté intellectuelle, les principes que nous avons inscrits dans la loi et qui ont été largement défendus devant ce Parlement, en particulier par la droite de l’hémicycle, s’agissant de la répartition des compétences. La Cour des comptes est censée se concentrer sur l’analyse de la performance, de l’efficience et de l’efficacité de l’Etat et de nos institutions. Son rôle de contrôle de la légalité ne se fait qu’à titre subsidiaire. Autrement dit, ce n’est pas la mission première pour laquelle nous sommes censés la mandater, mais plutôt une activité annexe. Dans le cas présent, j’ai de la peine à considérer le caractère subsidiaire de la légalité. Je me souviens des heures de débats qui ont eu lieu sur la définition du rôle de la Cour des comptes, où nous avons procédé à un cadrage très précis de cette activité. Aujourd’hui, je sens un vent inverse provenant de la droite de l’hémicycle, sans que celui-ci repose toutefois sur une base légale. Ce formalisme à géométrie variable m’inquiète quant à la cohérence de nos institutions.

Le deuxième point qui m’inquiète concerne la proportionnalité : quand déclenchons-nous, en tant que Parlement, une CEP ? Si je regarde sur un très court historique, je constate qu’en matière de dépassement de crédit concernant des hôpitaux régionaux, nous déclenchons un mécanisme – pour savoir si le béton a été bien coulé, bien calculé et si les processus avant le coulage du béton ont été bien effectués – qui mérite une CEP. En revanche, selon le préavis du Bureau du Grand Conseil, en tout cas de sa majorité, lorsque des principes assez basiques en matière de fiscalité sont enfreints, cela ne mériterait pas la création d’une CEP. Si cette décision devait être prise aujourd’hui, j’y verrais là un gros problème de cohérence.

Par ailleurs, les travaux des délégations des commissions de surveillance, sur un autre périmètre, ont déjà mis en évidence un axe important : la transparence en matière fiscale. Il ne s’agit nullement de remettre en cause le secret fiscal, mais simplement de garantir que l’administration fiscale, avec ses éventuelles difficultés et ses processus internes, fonctionne de manière suffisamment transparente pour maintenir la confiance de la population. Confier cette enquête à la Cour des comptes, dont le champ d’action est à mon sens plus restreint que celui prévu par la législation pour une CEP, reviendrait à contredire la volonté de transparence qui, à mon avis, a été initiée par la délégation des commissions de surveillance. J’y vois même un renversement à 360 degrés qui m’inquiète particulièrement, car cela montre que, selon les départements impliqués ou les chefs de département, les mesures d’enquête peuvent varier de manière significative. 

Enfin, nous sommes plusieurs ici à avoir une part de responsabilité dans cette situation. En tant que membre de la Commission de gestion, délégué à la surveillance du Département des finances et de l’agriculture, je n’ai jamais reçu d’informations relatives à ces problématiques liées au bouclier fiscal, même si je reconnais ne pas avoir eu la présence d’esprit de tisonner les services au moment de la jurisprudence genevoise pour les rappeler à leur activité. On peut également se demander si le Conseil d’Etat aurait dû aller lui-même rechercher certaines informations si celles-ci n’ont pas été communiquées spontanément. Quelles sont nos parts de responsabilité en tant que représentants de nos institutions politiques ? Cette question doit être abordée. Comment voulez-vous que la Cour des comptes, élue par ce Grand Conseil, aille effectuer ses arbitrages ? A un moment donné, ce que le Grand Conseil peut faire, il n’y a que lui pour le défaire.

Si nos institutions, notamment politiques, sont concernées, seule une commission issue directement de ce plénum peut avoir les coudées franches pour déterminer les responsabilités non seulement administratives, mais également politiques. Quelles que soient les erreurs, la nature, les auteurs ou autrices, il est nécessaire que nous apprenions de nos erreurs et cela ne se passera pas sans un acte de transparence majeure. Dès lors, seule une CEP impliquant tous les groupes politiques a les coudées franches pour effectuer cet examen. Arrêtons de mettre un couvercle sur les problématiques que nous devons empoigner ; la solution est la transparence. Soutenons donc cette CEP ! 

Je crois que s’il y’a un point sur lequel nous sommes tous d’accord dans cet hémicycle : la nécessité d’établir les faits relatifs à cette affaire afin d’assurer la transparence envers la population. Cette hypothèse de départ nous rassemble toutes et tous. Néanmoins, à titre personnel, je crois que cet avis est partagé par un certain nombre d’entre vous. Je ne suis pas convaincu qu’aujourd’hui, la constitution d’une CEP soit véritablement opportune. Je m’en explique : depuis le 8 janvier 2026, il y a un nouvel élément majeur qui doit être pris en considération dans nos réflexions. Ce nouvel élément majeur est l’ouverture d’une enquête pénale par le procureur général – je me réfère ici au communiqué de presse du Ministère public central du canton de Vaud, qui a été publié le 13 janvier. A la lecture de ce communiqué de presse, nous apprenons ce qui suit : le 8 janvier 2026, le procureur général a décidé d’ouvrir une instruction pénale. Je cite ici la teneur du communiqué de presse : le procureur général a décidé d’ouvrir une instruction pénale le 8 janvier 2026 ; elle vise à élucider, d’une part, les circonstances ayant mené, dans le canton de Vaud, entre janvier 2009 et le 31 décembre 2021, à une application du bouclier fiscal de manière contraire au texte légal en vigueur et, d’autre part, à la modification de décisions de taxation à la suite de réclamations de certains contribuables. Dès lors, à l’aune de ce communiqué de presse et des informations transmises par le procureur général, la justice pénale est désormais pleinement saisie de ce dossier, et cela a une importance particulière dans le cadre de nos débats d’aujourd’hui. En effet, à mon sens, il s’agit de rappeler les principes de coordination lorsque des faits font à la fois l’objet d’une enquête pénale et, le cas échéant, d’une enquête administrative ou d’une procédure administrative. En effet, les quelques juristes qui peuvent composer cet hémicycle se rappelleront que le principe cardinal de coordination des interventions des autorités pénales et administratives veut que l’autorité pénale établisse les faits et que l’autorité administrative reprenne ensuite ces faits pour apporter sa propre appréciation juridique. En d’autres termes, il s’agit de laisser l’autorité pénale, laquelle dispose des moyens élargis et avancés lui permettant d’établir les faits, se déterminer sur ce qui s’est passé et, le cas échéant, sur les responsabilités pénales. Ensuite, l’autorité administrative ou politique peut en tirer ses propres conclusions. 

En outre, il est illusoire, comme cela a été brièvement évoqué la semaine dernière, d’envisager une coordination entre le procureur général et la CEP. En effet, le procureur général respecte le code de procédure pénale et seules les parties, en principe, ont accès aux dossiers. Il ne peut pas diffuser des pièces ou échanger avec d’autres autorités, sous réserve de règles procédurales très strictes. En outre, les règles qui prévalent à l’instruction des preuves sont beaucoup plus strictes en matière de droit pénal que celles qui s’appliqueraient à une CEP. Dès lors, là aussi, la coordination me paraît extrêmement difficile. En conclusion, et pour résumer mon propos, je pense qu’aujourd’hui, nous voulons tous que la transparence soit faite, notamment pour la population, sur ces éléments. Mais à l’aune de la saisine du dossier par le procureur général, nous devons laisser la justice pénale faire son travail et, dans un second temps, nous saisir du dossier et en tirer les conséquences politiques. 

Il a été dit que ce dossier justifierait la création d’une CEP. Comme l’a également exposé mon collègue de Haller, le Contrôle cantonal des finances (CCF) travaille déjà sur les routines de taxation, et le Ministère public s’est chargé de ce sujet. J’aimerais également rappeler que nous avions proposé d’élargir le mandat de la délégation des commissions de surveillance (DELSURV) afin qu’elle puisse, au nom du Grand Conseil, s’approprier et analyser le rapport Paychère, comme elle l’avait fait avec efficacité dans le cadre du rapport Studer. Cette proposition n’a toutefois suscité que peu, voire aucun écho auprès des autres groupes, raison pour laquelle nous ne déposons pas cette résolution aujourd’hui. Je souhaite néanmoins souligner que, à mes yeux, la CEP constitue un instrument disproportionné au regard des moyens déjà mis en œuvre pour assurer la transparence sur ce dossier.

Je n’avais pas l’intention de prendre la parole, mais les propos de notre collègue de Haller m’interpellent. Je m’étonne de son analyse, qui occulte le fait que l’ouverture d’une instruction pénale peut précisément provoquer un risque de collusion – ou de collision – entre enquêtes. Il l’a évoqué, mais je n’ai pas très bien compris. Qu’en est-il, par ailleurs, de la séparation des pouvoirs ? C’est un élément fondamental. Même si le procureur a tardé à ouvrir cette instruction pénale, la CEP demeure un outil propre au Parlement. Elle relève de notre responsabilité vis-à-vis de la transparence et, surtout, vis-à-vis de la population vaudoise. Par ailleurs, ne devons-nous pas examiner les questions que j’avais soulevées en commission de surveillance et auprès du Bureau ? Comment se fait-il que le Conseil d’Etat ait mandaté des experts dès mai 2025, engagé du personnel pour gérer cette crise, et qu’une enquête ait également été confiée au Service d’analyse et de gestion financières (SAGEFI) pour cette question de routine informatique ?

La lecture du rapport Paychère, en particulier à la question 2, est terrifiante : elle montre que la routine de calcul informatique ne correspondait pas au texte légal. M. Berthoud me dit que je ne sais pas lire les points-virgules, mais le fait est que, depuis 2011, tout le monde sait que cette routine de calcul ne correspondait pas à la loi. Je ne rouvrirai pas ici le débat sur l’indexation ou l’augmentation du coût de la vie. Ce que je veux dire, c’est que nos concitoyens, au regard des difficultés financières que nous traversons et des défis à venir, sont en droit d’exiger que toute la lumière soit faite, et ce, par tous les moyens appropriés, à la fois par la justice et par une CEP. Il s’agit de rassurer la population : les parlementaires doivent démontrer qu’ils assument pleinement leur rôle et qu’ils ont pris conscience qu’il n’est plus possible de gérer le canton avec une telle forme de laxisme. Je vous invite donc à soutenir la création d’une CEP, notamment au vu des montants déjà engagés par le Conseil d’Etat dans les rapports Studer et Paychère, le responsable de crise et les experts SAGEFI.

Maître de Haller a rappelé quelques principes, mais j’aimerais aller beaucoup plus loin. Il y a un vrai problème, que personne n’a évoqué : l’article 73 de la Loi sur le Grand Conseil stipule que chacun est tenu de témoigner et de produire les documents requis. A l’alinéa 3, « sont cependant exclus les documents et les informations se rapportant à une procédure judiciaire ou à une enquête administrative ou disciplinaire en cours, décidée par l’autorité compétente ». Cela signifie que, tant que la procédure pénale n’est pas terminée, une éventuelle CEP n’aura pas accès aux documents et aux informations, puisque ces derniers et dernières se rapportent à une procédure judiciaire en cours. Fort de cette information, je propose par motion d’ordre que le débat sur l’instauration d’une CEP soit reporté après la décision judiciaire entreprise par le procureur général. Ainsi, le Grand Conseil pourra exactement calibrer le travail d’une CEP sur la base des éléments connus. Dans tous les cas, dans la situation actuelle, l’article 73 rend le travail d’une CEP complètement illusoire et c’est la raison pour laquelle je dépose cette motion d’ordre. 

La motion d’ordre est appuyée par au moins 20 membres.

La discussion sur la motion d’ordre est ouverte.

En effet, la disposition citée par mon estimé collègue Jacques-André Haury paraît tout à fait pertinente et risque de poser un sérieux problème pour le travail de la CEP. En lisant rapidement cet article 73, qui appartient au chapitre sur les commissions d’enquête parlementaire, il apparaît effectivement que certains documents, certains témoignages ne pourraient être recueillis par la CEP aussi longtemps qu’une enquête pénale est pendante. La motion d’ordre telle que proposée par le député Jacques-André Haury fait donc pleinement sens et rejoint ce que j’avais exposé précédemment. 

Monsieur Lohri, je n’ai pas parlé de collusion, qu’est le risque de faire disparaître des preuves ou d’entraver la recherche de la vérité, mais de décisions contradictoires entre celles de la CEP et du Ministère public. 

Sur le fond, l’élément juridique évoqué par notre collègue Haury soulève une véritable question. Je souhaite cependant rappeler qu’une CEP constitue l’outil d’investigation le plus puissant dont dispose le Grand Conseil pour examiner une situation exceptionnelle présentant une importance majeure pour notre Canton et son fonctionnement. Il est évident que nous sommes face à une situation qui justifie une potentiel commission d’enquête. Il me semble d’ailleurs que peu d’interventions ont contesté le niveau de gravité du dossier, qui justifierait potentiellement le recours à un tel instrument.     

S’agissant de l’argument fondé sur l’article 73, alinéa 3, il a été avancé que la CEP ne pourrait pas accéder à certains documents en présence d’une procédure judiciaire en cours. En effet, c’est ainsi qu’est rédigé l’article. Il faut toutefois rappeler – et je suis étonné que M. de Haller ne l’ait pas fait, étant donné qu’il nous a donné quelques considérations juridiques – qu’une procédure judiciaire n’est pas un élément limité au cadre du Ministère public. Le travail du Ministère public va potentiellement donner lieu à une proposition d’accusation, et un tribunal peut potentiellement prononcer une peine, ouvrant ensuite un droit de recours jusqu’au Tribunal fédéral, voire jusqu’à la Cour européenne des droits de l’homme. 

Dès lors, la proposition qui nous est faite reviendrait concrètement à attendre plusieurs années – trois, quatre, voire cinq ans – la fin complète de la procédure judiciaire avant d’envisager la création d’une CEP. Je pense qu’il faut maintenant décider clairement si nous acceptons ou non le principe du lancement d’une CEP, mais nous ne devons pas accepter la motion d’ordre de notre collègue Haury, qui revient simplement à renvoyer cette question aux calendes grecques. Soit on estime que le problème traité est suffisamment important et on accepte la création d’une CEP, soit on la refuse. Je disais tout à l’heure que la CEP était l’instrument le plus puissant, car on y réunit l’ensemble des parlementaires désignés et ces derniers se concentrent sur un sujet et sur la manière dont ils aimeraient investiguer ; ils bénéficient donc d’une grande autonomie, qui a d’ailleurs été renforcée avec la modification récente de la Loi sur le Grand Conseil (LGC) concernant les budgets attribués à cette commission.

Si une commission d’enquête parlementaire est créée, il lui appartiendra de déterminer elle-même dans quelle mesure les travaux du Ministère public pourraient éventuellement limiter l’accès à certains documents nécessaires pour mener ses investigations. Il incombe à la Commission d’enquête parlementaire de constater, le cas échéant, si son travail est entravé par la procédure pénale, puis d’en informer le Parlement. Autrement dit, le Parlement peut décider de créer la commission maintenant, et celle-ci évaluera ensuite concrètement son champ d’action à la lumière de l’enquête judiciaire en cours.

Au regard de la gravité des faits évoqués, il me paraît opportun de lancer sans délai une CEP qui pourra rapidement examiner si l’enquête du Ministère public limite ou non ses investigations et préciser les domaines sur lesquels elle peut progresser. Pour toutes ces raisons, je vous invite vivement à refuser la motion d’ordre déposée, qui aurait pour effet de renvoyer cette décision aux calendes grecques et, à mon sens, de ne pas être à la hauteur de la gravité des faits qui nous occupent aujourd’hui.

Alors, comme l’a exposé de manière très complète M. Démétriadès, je serai relativement bref et j’appelle également au rejet de la proposition de notre collègue Haury. Comme cela a été rappelé, la procédure judiciaire peut durer plusieurs années et on ne va pas repousser cette décision aux calendes grecques – sans mauvais jeu de mots. (Rires.) Aujourd’hui, nous ne connaissons pas précisément les infractions poursuivies par le Ministère public. Nous ne savons pas exactement sur quels éléments le Ministère public a décidé d’enquêter.

Qu’avons-nous en revanche ? Un large mandat de la CEP qui dépasse le seul champ pénal. Ce mandat peut également couvrir des questions de responsabilité politique, voire civile, ainsi que des recommandations visant à éviter la reproduction de telles situations à l’avenir. Le mandat d’une CEP va donc beaucoup plus loin que les quelques éléments d’infractions pénales poursuivis par le Ministère public, lesquelles demeurent, à ce stade, partiellement inconnues.

A mon sens, il est essentiel de rétablir la confiance entre la population et les institutions. La création d’une CEP constitue un moyen de mettre en lumière l’ensemble des responsabilités politiques, des manquements éventuels et des pistes d’amélioration du système pour l’avenir. Nous le devons aux contribuables, notamment à celles et ceux – près de 99 % d’entre eux – qui remplissent actuellement leur déclaration fiscale, qui paient et fournissent leurs pièces justificatives dans les délais, mais sans bénéficier des largesses octroyées par la Direction générale de la fiscalité du canton pendant douze ans. Il est essentiel de le rappeler.

Je serai bref, car MM. Démétriadès et Cala ont déjà exprimé l’essentiel. Je vous invite également à rejeter la motion d’ordre de M. Haury, qui me paraît s’apparenter à une manœuvre visant à enterrer la perspective de création d’une CEP et, sur le fond, à retarder l’examen politique de ce dossier. Comme cela a été dit, si l’on reporte trop la création d’une CEP, les enjeux liés à la pression du temps deviendront de plus en plus importants. Par exemple, la possibilité de récupérer une partie des sommes qui n’auraient pas été correctement taxées soulève des questions liées aux délais de prescription en droit administratif.

J’ai le sentiment qu’à droite, certains cherchent, depuis le début de ce débat, à gagner du temps, comme le montre une nouvelle fois cette motion d’ordre. Comme l’ont relevé MM. Démétriadès et Cala, le champ d’investigation d’une éventuelle commission d’enquête parlementaire dépasse largement le strict cadre pénal. Réduire le dossier à son seul volet pénal reviendrait à l’examiner par le bout de la lorgnette. En réalité, plusieurs questions essentielles se posent : peut-on récupérer une partie des montants qui n’auraient pas été taxés ? Le système de contrôle interne de la Direction générale de la fiscalité est-il aujourd’hui suffisant pour éviter la répétition d’une application de la taxation contraire à la loi ? Quelles sont les responsabilités politiques en jeu ?

Ces questions ne sont pas exclusivement pénales. Une CEP se justifie pleinement. Par ailleurs, il est tout à fait envisageable qu’une coordination minimale puisse exister, au début des travaux, entre le procureur et la CEP, comme cela a déjà été le cas pour certains travaux de la délégation des commissions de surveillance. Il n’y a pas de raison que cela ne soit pas possible pour une CEP. Les objections de M. Haury ne montrent pas d’obstacle insurmontable à la mise en place de cette CEP. Je vous invite donc à rejeter cette motion d’ordre.

J’ai entendu les réflexions de M. Démétriadès, qui me paraissent, sur le fond, empreintes de bon sens. Il est vrai qu’attendre l’issue d’une procédure judiciaire peut être relativement long. Je retire donc ma motion d’ordre. Cela étant, si je retire cette motion, je souhaite tout de même adresser un message à celles et ceux qui soutiennent la création d’une CEP pour apaiser les inquiétudes de la population. Avec l’application de l’article 73, alinéa 3, de la Loi sur le Grand Conseil, la population risque d’être déçue. En effet, il est incontestable que la CEP ne pourra pas mener son travail à son terme, notamment en ce qui concerne l’accès à certains documents ou l’audition de certaines personnes.

Dès lors, si vous souhaitez décevoir les citoyens, il faut voter pour la création d’une CEP, car elle n’obtiendra aucune information utile. Pour ma part, je pensais qu’il aurait été plus judicieux de différer la décision jusqu’à la connaissance d’une décision judiciaire, mais puisque cette approche ne semble pas convaincre, nous pouvons donc voter maintenant sur la création d’une CEP et, le cas échéant, la refuser.

La motion d’ordre Jacques-André Haury est retirée.

Les deux bras m’en sont tombés. Je suis navré, monsieur Haury, j’étais là pour défendre votre motion d’ordre. Vous aviez bien lu cette loi. Je ne me rappelais pas que cela avait fait l’objet d’une modification de la part de la commission. M. Haury a fait la démonstration de ce qu’il se passera en cas de CEP. En tant que députés, nous nous engageons à respecter la Constitution et les lois ; ce n’est pas à géométrie variable. Mais maintenant que M. Haury a changé d’avis et décidé de retirer sa motion d’ordre, je n’ai plus grand-chose à dire. 

Encore une réflexion sur l’accès aux documents, qui semble inquiéter M. Haury dans sa deuxième prise de parole : je souhaite rappeler que l’essentiel du matériau sur lequel travaillerait une éventuelle CEP est le rapport Paychère. A cela s’ajoutent les procès-verbaux d’auditions plus détaillés, qui ne sont pas publiés, mais auxquels la commission pourrait avoir accès sans difficulté, indépendamment de l’état de la procédure menée par le Ministère public. Ainsi, le matériau de travail existe déjà. Sur cette base – comme je l’ai indiqué la semaine passée – la commission pourrait s’appuyer sur un ensemble d’éléments techniques de bonne qualité pour avancer rapidement et se concentrer sur les questions politiques : la prévention de futures défaillances de ce type et la formulation de recommandations. Je suis convaincu que ce travail pourra être mené, comme il a pu l’être ces derniers mois malgré l’existence d’une procédure pénale pour abus d’autorité, par CEP du Grand Conseil, quel que soit le résultat de la future procédure pénale, notamment s’agissant d’éventuelles infractions liées à la gestion des intérêts publics ou d’autres délits qui pourraient être identifiées.

Très brièvement, je souhaite rassurer à la fois notre collègue Haury, dont la décision de retirer la motion d’ordre me paraît fondée, et préciser le sens de l’article 73, alinéa 3, de la LGC. Cet article ne signifie pas qu’une CEP ne peut accéder à aucun élément susceptible d’être lié à une procédure pénale. Il est utile d’effectuer des recherches avant d’évoquer un article. Comme l’a notamment analysé la thèse de M. Baruh consacrée aux commissions d’enquête parlementaire qui traite spécifiquement de ce cas, il s’agit d’une règle qui renvoie à l’entraide administrative. Si une CEP souhaite, par exemple, avoir accès à un dossier pénal auprès du Ministère public ou à un dossier d’une procédure judiciaire, elle devra faire une demande d’entraide administrative. 

Il ne faut donc pas surinterpréter l’article 73, alinéa 3, ni lui faire dire des choses incorrectes. Cet article instaure une norme de coopération entre les autorités, entre le pouvoir politique et le judiciaire – ou entre le pouvoir politique et le pouvoir pénal. Dans ce contexte, cette disposition n’empêchera pas la CEP d’avoir accès à l’essentiel des documents. La CEP a de larges pouvoirs et elle accédera à l’essentiel des documents pertinents pour juger la violation ou non de règles légales en lien avec le rapport Paychère et ses conclusions. Pour ces raisons, il me paraît justifié d’accepter la création d’une CEP.

J’abonde dans le sens de l’exposé de M. Raedler, tout en l’invitant à poursuivre un peu plus loin ses recherches, notamment en se penchant sur deux dispositions du Code de procédure pénale qui régissent non pas l’activité d’une CEP, mais celle du procureur, à savoir les articles 96 et 101, qui précisent les conditions dans lesquelles une autorité pénale peut transmettre tout ou partie de son dossier. Le risque principal, à mon sens, est que la CEP se retrouve bloquée, car elle n’aura pas certains éléments et ne pourra pas y accéder. Partir de l’idée que la CEP travaillera sur la base des informations en sa possession et qu’elle répondra partiellement sur la base d’éléments factuels partiellement recueillis est une mauvaise idée, car il n’y aura jamais de transparence complète dans cette affaire. Au contraire, il risque d’y avoir des décisions partielles, voire contradictoires des différentes autorités. Par conséquent, je maintiens ma position initiale. 

Monsieur Haury, je vous remercie d’être revenu sur votre proposition, une posture qui vous honore. Je vous invite également à reconsidérer votre position sur la création d’une CEP. J’ai entendu les arguments avancés par certains avocats du Parlement sur la question de l’accès à la documentation. Toutefois, je répète ce que j’ai déjà indiqué. Il faut d’abord se demander si la gravité des faits justifie ou non le lancement d’une CEP. Si le Grand Conseil décide de la créer, la commission devra ensuite mener son travail d’investigation, même si certaines questions périphériques peuvent apparaître au cours de ses analyses ou dans un éventuel rapport.

A la base, la mission de la commission est définie par le Bureau en page 12. Monsieur Haury, je vous invite à relire l’article 2 à regarder l’ensemble des missions qui composent le mandat de la CEP que l’on s’apprête à mettre en place. Vous constaterez qu’un grand nombre d’entre eux peuvent être traités par une CEP, même dans l’hypothèse où une interprétation restrictive de l’article 73, alinéa 3, de la LGC – telle qu’évoquée par M. de Haller – limiterait l’accès à certains documents ou à certaines auditions en raison de l’existence d’une procédure menée par le Ministère public. Il est important de se détacher de l’idée selon laquelle cette CEP aurait pour objectif de juger une personne en particulier. J’ai l’impression que cette lecture influence fortement certains débats dans notre Parlement. Le Ministère public pourrait également s’intéresser à certaines personnes dans le cadre de son enquête, mais le mandat de la commission, tel qu’il a été proposé par le Bureau du Grand Conseil avec l’appui du Secrétariat général, comporte de nombreux points qui peuvent être examinés indépendamment de la procédure pénale en cours.

Le vote auquel nous sommes confrontés aujourd’hui porte donc sur une question simple : estimons-nous que les faits soient suffisamment graves pour justifier la création d’une CEP chargée d’en tirer les conséquences et de proposer des changements ? Si, une fois créée, la CEP constate que certains aspects de son travail sont trop entravés par l’enquête en cours, elle pourra en informer le Parlement, voire interrompre ses travaux si nécessaire. Dans un premier temps, elle devra néanmoins procéder à des investigations préliminaires afin d’identifier les domaines sur lesquels elle peut travailler efficacement et sur lesquels elle n’arrive pas à le faire. Pour ma part, je suis convaincu que cette CEP pourra clarifier bien des aspects. 

J’ai hésité à prendre la parole, car je sais que je risque de totalement déraper, mais tant pis. Selon un article d’un quotidien bien connu, certains contribuables fortunés se seraient installés dans le canton de Vaud au détriment d’autres cantons ; l’application erronée du bouclier fiscal était connue depuis 2011.

Cette concurrence déloyale a permis à de nombreux riches – ces méchants riches – de venir s’installer dans le canton. Ces personnes sont entourées d’experts fiscalistes qui prennent les devants. Lorsqu’elles choisissent un lieu de domicile, elles savent précisément quelle sera leur charge fiscale.

Dès lors, qu’adviendra-t-il ? Ces personnes vont certainement quitter le canton, parce qu’avant le bouclier fiscal, il s’agissait d’un impôt confiscatoire. Les millions qui sont entrés dans le canton risque de s’en aller. Et les personnes impliquées sont-elles des brigands ou des héros ? La question est difficile. Je souhaite que les Vaudoises et Vaudois comprennent que ces personnes, ces méchants riches, sont indispensables pour le bon fonctionnement de notre canton. C’est pour cela que je vais soutenir la CEP.

Je remercie mon préopinant pour ses propos, qui illustrent, à mon sens de manière très claire, pourquoi il est essentiel de désigner une CEP. Permettez-moi de revenir brièvement sur ce débat de juristes autour de l’article 73, afin de recadrer la discussion et de rappeler de quoi il est question. Aujourd’hui, il nous est simplement demandé de nous prononcer sur un principe : celui de la désignation d’une CEP, avec le mandat qui nous est proposé. Il ne s’agit de rien d’autre.

Si la commission est instituée par le Grand Conseil, elle se mettra alors au travail. A partir de ce moment-là, ses activités seront encadrées par la loi. L’article 73, alinéa 3, précise notamment à quelles informations elle peut ou ne peut pas avoir accès. Mais ces questions se poseront concrètement une fois la commission désignée. Refuser aujourd’hui de la désigner au motif qu’il existe une règle de procédure dont la portée est discutée – comme nous l’avons encore entendu dans ce débat – revient clairement à mettre la charrue avant les bœufs. Dire que l’on ne va pas instituer une CEP, parce qu’il existe un risque futur qu’elle soit bloquée par cette règle de procédure, me paraît excessif. Si nous voulons donner à la population, qui suit cette affaire avec attention, l’impression que nous ne souhaitons pas faire toute la lumière sur les faits, nous ne nous y prendrions pas autrement. Et ce serait, à mon sens, un très mauvais message.

Je rappelle en outre que la commission, si elle devait se retrouver confrontée à une difficulté liée à l’article 73, alinéa 3, pourrait parfaitement décider de suspendre temporairement ses travaux, le temps d’obtenir ou de clarifier certains éléments. Enfin, selon toute vraisemblance, la procédure pénale ne durera pas des années. En désignant la CEP dès aujourd’hui, nous gagnerions du temps, en efficacité et peut-être aussi de l’argent. Et si nécessaire, la commission pourrait, sur la base d’éléments concrets, suspendre momentanément ses travaux – probablement pour quelques semaines seulement – si elle se trouvait confrontée aux limites posées par l’article 73, alinéa 3.

Je souhaite vous informer que, comme je l’ai évoqué tout à l’heure, j’ai finalement déposé une résolution proposant la mise en place d’une DELSURV2. Ceux qui, comme moi, ont vécu la CEP-HRC se rappellent qu’il a fallu des semaines, voire des mois, pour constituer cette commission d’enquête. Nous avons vécu un véritable mélodrame, avec plusieurs membres contraints de se récuser. Finalement, la commission s’est retrouvée composée de personnes qui n’étaient pas nécessairement les plus proches du dossier. Or, nous venons précisément de vivre une DELSURV1 qui a très bien fonctionné dans le périmètre du rapport Studer. Je vous propose donc de constituer une nouvelle délégation des commissions de surveillance, composée de représentants de tous les groupes de ce Parlement, afin de garantir à la fois efficacité et transparence, cette transparence qui est aujourd’hui réclamée à hauts cris au sein de notre assemblée.

Contrairement à mon collègue Raedler, je n’ai pas eu le temps de vérifier dans une thèse la ratio legis de l’article 7, alinéa 3. En revanche, j’ai eu le temps de lire le communiqué de presse du Ministère public. Dans ce communiqué, on apprend uniquement que le Ministère public va ouvrir une instruction pénale. C’est tout ce qu’on sait. On ne sait pas contre qui l’enquête est dirigée ni pour quelles infractions. C’est donc aller un peu vite que de dire que la CEP ne pourra pas enquêter sur certains points et avoir accès à certaines informations. Je vous invite donc à soutenir cette CEP. 

 

Je me permets de rebondir sur les propos de Mme Morin. Si je l’ai bien comprise, cela reviendrait à dire que nous pourrions aujourd’hui nommer une CEP dont les membres se retrouveraient autour d’une table pour finalement constater qu’ils ne peuvent rien entreprendre en raison de l’enquête en cours au niveau du Ministère public. J’avoue avoir de la peine à comprendre une telle stratégie. A mes yeux, cela relèverait plutôt d’un manque d’efficience. Nous savons qu’à l’époque de la CEP sur l’HRC, les coûts avaient été importants – plusieurs centaines de milliers de francs. Par conséquent, il me semble que la règle est relativement claire. Compte tenu des moyens d’instruction dont dispose le Ministère public et des dispositions qui ont été rappelées tout à l’heure, notamment par M. Haury ainsi que par notre collègue M. de Haller, je pense qu’il ne faut pas, à ce stade, nommer cette CEP. Il conviendrait plutôt d’attendre l’issue de l’instruction pénale menée par le procureur général.

Désolé de rappeler une banalité du point de vue de la LGC, mais une CEP dispose de moyens d’investigation nettement plus efficaces que ceux d’une délégation des commissions de surveillance. Je passe volontairement sur le fait que cette délégation constitue une sorte d’ovni au regard de la LGC, dont l’ancrage juridique n’est pas d’une grande clarté. Il est heureux qu’elle ait pu fonctionner une fois, mais son fondement légal reste, à mes yeux, discuté. Surtout, une CEP inclut l’obligation pour les personnes convoquées de témoigner et de produire les documents demandés. Elle dispose ainsi d’une puissance d’investigation que n’a pas une délégation des commissions de surveillance, laquelle pourrait se heurter au refus de témoigner de certaines personnes sans disposer de moyens contraignants pour y faire face. Cette différence est majeure et justifie, selon moi, de recourir à une CEP, d’autant que M. Paychère l’a également relevé dans son rapport : la collecte des témoignages des acteurs concernés n’a pas toujours été simple.

Par ailleurs, Je m’étonne un peu de toutes ces diversions. La montre droite se montre très créative lorsqu’il s’agit d’éviter la création de cette CEP. Un jour, on évoque la Cour des comptes, le lendemain le Contrôle cantonal des finances, et le surlendemain on parle de coûts supplémentaires de quelques centaines de milliers de francs, alors même que les montants potentiellement en jeu sont sans commune mesure, avec des pertes pour l’Etat qui pourraient dépasser 500 millions. Je trouve tout cela un peu cocasse, toute cette imagination débridée mise en œuvre pour éviter la mise en place de cette CEP. A mon sens, il est indispensable de faire toute la lumière sur ce dossier.

 

J’aimerais revenir sur les propos de M. Bovay ainsi que sur la proposition d’une nouvelle DELSURV. Concernant cette nouvelle DELSURV, je rejoins l’analyse de M. Buclin : cela pourrait poser des difficultés juridiques. Les commissions de surveillance exercent en effet des mandats relativement ciblés et limités dans le temps. Elles sont normalement appelées à analyser l’activité de l’Etat sur un intervalle temporel défini, ce qui pourrait restreindre l’étendue de leurs pouvoirs d’investigation. Par ailleurs, sur le plan institutionnel – et je me place ici par rapport au fonctionnement de nos institutions cantonales – je souhaite exprimer mon inquiétude face à une certaine forme de « fétichisation » du rôle du Ministère public. Le Ministère public a un rôle bien précis : déterminer si une infraction pénale a été commise ou non. Or, certains arguments entendus à droite de cet hémicycle suggèrent qu’il serait inutile de créer une CEP puisque le Ministère public va éclaircir la situation. Il faut rappeler que l’enquête pénale porte sur des éléments très précis, à savoir les éléments constitutifs d’infractions pénales, ce qui délimite son champ d’intervention.

Mais surtout, si le Grand Conseil renonçait à exercer sa prérogative de haute surveillance, qui est l’une de ses prérogatives les plus importantes et qui est ancrée dans la Constitution – Constitution que nous nous sommes engagés à respecter – en considérant que l’investigation pénale suffit, cela reviendrait à déléguer indirectement à l’autorité pénale l’exercice d’une responsabilité essentielle dans un système démocratique. Or la mission d’autosurveillance institutionnelle du Parlement ne doit pas être abandonnée au profit des autorités pénales. Ce serait extrêmement dangereux pour l’avenir, notamment par rapport à d’autres affaires qui pourraient survenir dans notre canton. Je considère qu’il serait dangereux, pour la situation actuelle comme pour le fonctionnement futur de nos institutions cantonales, de soutenir l’idée selon laquelle il suffirait de s’en remettre au Ministère public pour éclaircir l’ensemble du dossier. Cela signifierait que nous renonçons à notre prérogative en nous en remettant aux autorités pénales. Ce serait un signal dangereux pour la situation actuelle et pour le fonctionnement global de nos institutions.

Je serai brève, car mes deux préopinants ont déjà largement exprimé ce que je souhaitais dire. Je souhaite toutefois souligner qu’il me semble qu’il existe des arguments assez contradictoires du côté droit de l’hémicycle. Soit l’on reconnaît qu’il existe un problème, et dans ce cas l’outil le plus approprié pour en faire la lumière est, comme cela a été rappelé, une CEP ; soit l’on considère qu’il n’y a pas de problème et l’on enterre la CEP, une DELSURV2, la Cour des comptes, etc. On ne peut pas venir et sortir des idées de son chapeau, alors que n’importe quelle solution alternative rencontrera les mêmes objections, notamment l’existence d’une enquête pénale en cours.

Aujourd’hui, il faut choisir : soit nous assumons qu’il y a eu un problème et qu’il convient d’en faire toute la lumière – une lumière politique et administrative, distincte de la lumière pénale qui relève d’autres autorités – soit nous considérons qu’il n’y a pas de problème et nous devons alors l’expliquer clairement à la population, en leur disant qu’il n’y a eu aucun problème pendant quinze ans.

A titre personnel, je n’ai jamais dit qu’il ne fallait rien faire du tout. J’ai simplement indiqué que la nomination d’une CEP aujourd’hui risquait de créer des espoirs déçus au sein d’une partie de la population, comme l’a également relevé mon collègue Haury. On a évoqué le communiqué de presse du procureur général. Celui-ci indique que l’instruction ouverte vise notamment à élucider, d’une part, les circonstances ayant conduit, dans le canton de Vaud, entre le 1^er janvier 2009 et le 31 décembre 2021, à une application du bouclier fiscal contraire au texte légal en vigueur et, d’autre part, les modifications de décisions de taxation à la suite de réclamations de certains contribuables. Par conséquent, j’aimerais bien comprendre ce que la CEP pourrait aller chercher d’autre que ce que va instruire le procureur général. 

Je remercie notre collègue Kaelin pour ses propos. Nous avons tous prêté serment de rechercher la vérité et de respecter la loi. Or, il a été rappelé que, depuis 2011, l’application de la loi n’aurait pas été respectée. Avons-nous encore le courage de regarder nos concitoyens en face si le Parlement ne fait pas toute la lumière sur les documents dont il dispose pour établir que la loi n’a pas été respectée et que nous avons peut-être failli à notre prestation de serment ? C’est le plus important. Tout le reste, ce grenouillage, ces espoirs déçus, est comme l’horoscope : un signal à donner à la population. Nous lui devons la transparence, nous devons assumer et faire en sorte qu’elle ait à nouveau confiance en ses autorités pour la législature présente et les futures. Il faut aussi avoir l’honnêteté de reconnaître que la situation n’est pas normale si la loi n’a pas été respectée. Si un citoyen ne respecte pas ses obligations fiscales, il en subira des conséquences. C’est précisément le cœur du problème.

Par rapport à l’ambition de réitérer l’expérience d’une DELSURV, je pense qu’il faut tempérer cette volonté. Dans le cas présent, plusieurs dispositifs de contrôle semblent avoir montré certaines limites jusqu’à aujourd’hui. Je n’ai pas d’objection à ce qu’une enquête puisse porter sur le travail de la Commission de gestion ou sur celui de la Commission des finances. Cependant, il ne me paraît pas opportun que les membres de ces commissions, qui sont déjà chargées de la surveillance de ces dispositifs, conduisent eux-mêmes les investigations. Je pense qu’il existe des obligations de récusation majeure – et je pense que je pourrais également en faire partie. Dès lors, se pose la question de l’équilibre à trouver : comment garantir la participation tout en respectant des règles de récusation strictes au sein même de ces commissions ?

Dans ce contexte, seuls de nouveaux membres pourraient être désignés, alors même que dans la pratique, les anciens et les nouveaux membres des commissions se côtoient régulièrement. A mon sens, ce n’est pas la meilleure manière de procéder pour mener cette enquête. Il faut aussi considérer que l’enquête nécessitera probablement des échanges sur ce qui a été dit ou formalisé, notamment en commission des finances ou en commission de gestion, sur ces problématiques. Il y a des échanges à avoir sur ce qui a été dit ou protocolé en Commission des finances ou en Commission de gestion sur ces problématiques. Si nous souhaitons disposer d’un instrument parlementaire – et non pas extra-parlementaire – il me semble préférable de recourir à une commission d’enquête dont les dispositifs sont déjà rodés en matière de composition. Contrairement à une éventuelle DELSURV, cette CEP ne pose aucun problème. 

 

Le Conseil d’Etat s’est longuement exprimé dans son rapport faisant suite au rapport de l’expert Paychère concernant l’opportunité ou non d’instituer une CEP. Je ne vais pas répéter l’ensemble des points déjà détaillés dans ce document, mais seulement en mettre certains en exergue. Tout d’abord, le Conseil d’Etat estime qu’il est essentiel de faire toute la transparence sur ce dossier. Au printemps 2025, le gouvernement a choisi de mettre les faits à plat, de rendre les informations publiques et de prendre d’éventuelles mesures correctrices. Je reviendrai sur ce point, car de telles mesures ont effectivement été prises.

D’entrée de cause, j’aimerais rappeler que si le Conseil d’Etat est aujourd’hui défavorable à l’institution d’une CEP, c’est parce que nous estimons que le travail très complet réalisé notamment par l’expert Paychère, ainsi que l’ensemble des analyses complémentaires, a permis d’établir les faits, d’identifier les responsabilités et de mettre en place les mesures correctrices nécessaires, et ce, sans esquive ni complaisance. Dans un souci de transparence, le Conseil d’Etat a mandaté un expert externe et indépendant afin de garantir une analyse objective, approfondie et crédible de la situation. M. Paychère a auditionné les protagonistes du dossier, parfois à plusieurs reprises, a rassemblé la documentation pertinente et a rédigé un rapport répondant aux questions posées par le Conseil d’Etat. Il existe un premier rapport ainsi qu’un rapport complémentaire, mais j’y reviendrai. Les conclusions du rapport Paychère, qui attestent de certains dysfonctionnements, ont été rendues publiques et transmises au Grand Conseil sans restriction, au même titre que le rapport du Conseil d’État sur l’opportunité d’instituer une CEP. Les faits ont été documentés, une chronologie détaillée établie et plus d’une trentaine de documents publiés, sur la base de 28 auditions conduites par l’expert. Pour répondre à M. Buclin, qui disait que l’on devait se fonder sur la documentation déjà fournie par M. Paychère, tant en termes de pièces que d’auditions. L’ensemble des faits figurent déjà dans ce rapport d’expertise ; il convient de s’en tenir aux éléments fournis et aux auditions qui ont été faites de manière approfondie. 

La question des responsabilités politiques n’a pas été éludée, puisque le Conseil d’Etat a demandé un complément d’expertise à M. Paychère sur ce point. Ce complément a donné lieu à des auditions et analyses supplémentaires, permettant de préciser qui savait quoi et à quel moment, éléments que l’on retrouve dans le rapport complémentaire. Ces éléments ont été établis sur demande expresse du Conseil d’Etat.

S’agissant des aspects financiers, l’expert comme le Conseil d’Etat ont expliqué en août dernier qu’il n’était pas possible d’établir un chiffrage fiable d’une éventuelle perte pour l’Etat sur treize ans. Les montants évoqués, notamment l’estimation d’environ un demi-milliard de francs, reposent sur des bases méthodologiques qui ne peuvent être retenues en l’état. Il convient de rappeler que l’impact financier global du bouclier fiscal a évolué de manière significative entre 2009 et 2021, passant d’environ 40 millions en 2009 à environ 86 millions en 2021. Ce coût aurait probablement été inférieur si le bouclier avait été appliqué conformément au texte légal, ce qui n’est pas contesté – le système prôné par ce dernier étant dans une majorité des cas moins favorable au contribuable que celui appliqué dans les faits. Toutefois, la différence exacte ne peut être déterminée sans recalculer l’ensemble des taxations des contribuables concernés pour chaque année de la période évoquée. Il faut également tenir compte du fait qu’une part significative de l’écart entre 2021 et 2022 s’explique par la suppression des abattements sur les participations qualifiées, lesquels avaient été correctement appliqués entre 2009 et 2021.

Comme le souligne l’expert Paychère, toute tentative de chiffrage devrait également intégrer l’hypothèse d’éventuels départs de contribuables liés à une application moins favorable du bouclier fiscal. Dès lors, suivant les conclusions de l’expert, le Conseil d’Etat a constaté qu’un chiffrage, même approximatif, de pertes de recettes liées à la mauvaise application du bouclier fiscal n’était pas réalisable. Le Conseil d’Etat admet que la pratique appliquée ne correspondait pas à l’interprétation correcte de la base légale. Il reconnaît également que l’affaire du bouclier fiscal a pu ébranler la confiance dans l’égalité de traitement des contribuables.

Le Conseil d’Etat a pris acte des conclusions du rapport Paychère et s’est engagé à en tirer toutes les conséquences opérationnelles. A cet égard, lors du traitement du budget 2025, en 2024, et lors de l’examen d’un texte légal visant à modifier le bouclier fiscal, le Conseil d’Etat a choisi de traiter la problématique de l’impôt confiscatoire par une modification de la loi, et non par une simple évolution de la pratique administrative, comme cela pouvait être souhaité par certains milieux. Cette approche visait aussi à préserver la crédibilité du Conseil d’Etat en garantissant un processus transparent lors du traitement du bouclier fiscal. C’est la raison pour laquelle une modification législative a été proposée en 2024, plutôt qu’une adaptation de la pratique qui aurait pu être contraire au texte légal adopté en 2022.

S’agissant de la crédibilité de l’action publique, les mesures correctrices nécessaires sont aujourd’hui mises en œuvre pour prévenir la répétition de tels problèmes. Il n’est pas anodin que le Contrôle cantonal des finances soit pleinement impliqué dans des audits de routine de taxation ainsi que sur le système de contrôle interne de la Direction générale de la fiscalité. Des audits sont menés par le CCF, qui a toutes les compétences pour effectuer ce travail. Les conclusions de cet audit sont attendues, au plus tard à la fin du premier trimestre de l’année, potentiellement avant la fin du mois de mars. Ce premier travail pourrait d’ailleurs être reproduit chaque année sous forme d’audit des routines de taxation, en incluant également le bouclier fiscal.

Par ailleurs, un audit portant sur l’organisation et la gouvernance de la DGF est également prévu. Des discussions sont en cours et le travail opérationnel devrait débuter en mars avec l’entrée en fonction de la nouvelle directrice de la DGF, jugée essentielle pour accompagner cet audit. Donc, les mesures correctrices ont déjà été mises en œuvre à cet égard. S’agissant du fonctionnement de la DGF, de la transparence, des flux d’informations et des informations pouvant être transmises au public, je rappelle que le Conseil d’Etat a d’ores et déjà décidé de mener un audit, cette fois portant sur l’organisation et la gouvernance de la DGF. Des discussions sont en cours, et le travail concret devrait débuter au mois de mars avec l’arrivée de la nouvelle direction de la DGF, parce qu’il était jugé essentiel que la nouvelle directrice prenne ses fonctions pour accompagner cet audit sur la gouvernance. Ainsi, le Conseil d’Etat a mis en œuvre l’ensemble des mesures annoncées dans son rapport de l’année dernière. Il nous paraît que les deux dimensions essentielles sont couvertes : d’une part le système de contrôle interne et les routines de taxation et, d’autre part, l’organisation ainsi que la gouvernance de la DGF.

Par ailleurs, il convient de rappeler, dans le cadre de notre responsabilité d’employeur, que plusieurs collaborateurs ont été fortement exposés à de lourdes tensions durant les années considérées ou pendant la période examinée par la DELSURV. Ces personnes ont déjà été largement sollicitées et pourraient l’être à nouveau en cas d’institution d’une CEP, avec un risque réel d’épuisement, d’autant plus que le Ministère public a parallèlement ouvert une procédure pénale. Compte tenu de tout ce qui précède, le Conseil d’Etat partage l’avis du Bureau selon lequel la création d’une CEP ne semble pas, à ce stade, apporter d’éléments déterminants supplémentaires par rapport aux objectifs poursuivis, à savoir établir les faits, réunir les moyens d’appréciation, clarifier les responsabilités et formuler des propositions.

En ayant mandaté un expert, conduit l’ensemble de ce travail, notamment le rapport complémentaire sur les responsabilités politiques, et formulé des recommandations à travers les deux audits actuellement menés à la DGF, il nous semble que le champ d’investigation qu’aurait pu couvrir une CEP est déjà largement couvert. D’autant plus que le procureur général a désormais annoncé l’ouverture d’une procédure concernant l’application du bouclier fiscal entre 2009 et 2021.

Enfin, je ne souhaite pas approfondir davantage la comparaison entre délégation de surveillance et CEP, le Conseil d’Etat s’étant déjà prononcé en défaveur de la création d’une procédure supplémentaire. J’aimerais simplement rappeler un point concernant les moyens de surveillance entre une DELSURV et une CEP. D’un point de vue juridique, malgré la teneur des articles 72 et 75 de la LGC, les moyens à disposition d’une commission d’enquête parlementaire ne sont pas fondamentalement différents de ceux dont dispose une commission de surveillance. La CEP n’est pas une autorité judiciaire. A cet égard, le renvoi aux articles 292 et 307 du Code pénal suisse apparaît délicat, ces dispositions s’adressant principalement aux autorités habilitées à rendre des décisions, notamment les autorités judiciaires. Ainsi, il n’existe pas de différence fondamentale entre une CEP et une DELSURV, cette dernière pouvant également bénéficier de moyens d’investigation étendus. Je ne reviendrai pas, comme je l’ai indiqué, sur le choix de fond entre ces deux options. Le Conseil d’Etat, pour toutes les raisons déjà évoquées et celles exposées dans son rapport présenté en août dernier, invite le Parlement à renoncer à l’institution d’une CEP sur le dossier du bouclier fiscal.

La discussion est close.

L’entrée en matière est admise par 78 voix contre 36 et 30 abstentions (majorité absolue 76).

Je demande un vote nominal.

Cette demande est appuyée par au moins 20 membres.

Celles et ceux qui soutiennent l’entrée en matière votent oui ; celles et ceux qui la refusent votent non ; les abstentions sont possibles.

Au vote nominal, 74 membres acceptent l'entrée en matière, 37 la refusent et 32 s'abstiennent.

*insérer vote 

L'entrée en matière est refusée, la majorité absolue (76) n'étant pas atteinte.

La requête d'institution d'une commission d'enquête parlementaire est rejetée