Point séance
Séance du Grand Conseil du mardi 10 mai 2022, point 17 de l'ordre du jour
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EMPL-D magistrature - Texte adopté par CE
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Visionner le débat de ce point à l'ordre du jourProjet de loi sur le Conseil de la magistrature du 26 mai 2021
Premier débat (suite)
Le débat est repris.
Art. 13. —
Concernant l’article 13, il y a eu des discussions en commission pour savoir s’il existait une procédure de recours en cas de révocation d’un des membres du Conseil de la magistrature ; il a été répondu que ce serait le Tribunal neutre. Pour que ce soit clair, il a été suggéré qu’un amendement soit déposé afin que la procédure de recours soit précisée dans la loi. Ainsi, la décision de révocation est susceptible de recours auprès du Tribunal neutre. Cet amendement a été accepté à l’unanimité des quinze commissaires présents.
« Art. 13. — Al. 2 (nouveau) : Cette décision est susceptible de recours auprès du Tribunal neutre. »
L’amendement de la majorité de la commission est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
L’article 13, amendé, est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Les articles 14 et 15 sont acceptés avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Art. 16. —
A l’article 16, la commission a jugé bon d’ajouter un alinéa indiquant que le président est compétent pour ordonner des mesures provisionnelles. Il apparaît que, parfois, des mesures urgentes doivent être prises dans une procédure disciplinaire. Il paraît intelligent que la compétence soit indiquée dans cet article sur la présidence.
Par ailleurs, un deuxième amendement a été déposé pour qu’il soit clair qu’en cas d’empêchement ou de récusation du président, le vice-président le supplée.
« Art. 16. —
Al. 4 (nouveau): Il est compétent pour ordonner des mesures provisionnelles.
Al. 5 (nouveau): En cas d’empêchement, le vice-président supplée le président. »
Les amendements de la majorité de la commission sont acceptés avec plusieurs avis contraires et abstentions.
L’article 16, amendé, est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Art. 17. —
C’est l’un des articles qui a suscité le plus de prises de position, notamment lors des auditions, aussi bien du Tribunal cantonal que de l’Ordre des avocats, mais également des commissaires, qui estimaient que rattacher le greffe et le secrétariat et les faire dépendre du Département en charge des institutions était problématique sur le plan de l’indépendance du Conseil de la magistrature. Il y a eu unanimité lors des travaux de la commission, mais aussi en entendant les auditions : le Conseil de la magistrature doit posséder ses propres greffe et secrétariat. Ainsi, dans une séance postérieure, le Conseil d’Etat a présenté une nouvelle proposition pour l’article 17. Cet article a donc été passablement modifié.
Voici donc la nouvelle proposition complète de l’article 17, avec de nouveaux alinéas 1 à 4. Les quinze commissaires présents ont soutenu ces amendements à l’unanimité. Le Conseil d’Etat pourra confirmer qu’il se rallie à la proposition.
« Art. 17. —
Al. 1 : Le Conseil de la magistrature engage le personnel nécessaire pour assurer son secrétariat et son greffe.
Al. 2 : Le personnel du secrétariat et du greffe est soumis à la loi du 12 novembre 2001 sur le personnel de l’Etat de Vaud.
Al. 3 : Dans l’exercice de ses fonctions pour le compte du Conseil de la magistrature, le personnel est placé sous la direction du président du Conseil de la magistrature ou des membres délégués pour instruire une procédure ou préparer une décision.
Al. 4 : Le personnel est soumis à la plus stricte confidentialité sur toutes les informations dont il a connaissance dans le cadre de ses fonctions. »
C’est peut-être un grand mot de dire que le Conseil d’Etat se rallie à cette proposition ; il peut « vivre avec ». Nous proposions un rattachement administratif, un choix qui présente l’avantage de la souplesse et de l’adaptabilité, alors que la charge de travail du Conseil de la magistrature est assez variable. Nous voulions avoir des possibilités d’être beaucoup plus évolutif au sein la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC), qui dispose de plusieurs avocats et pourrait très bien assumer ce travail. D’ailleurs, par rapport à l’indépendance du Conseil de la magistrature, il existe de tels conseils dans d’autres cantons, qui sont rattachés à d’autres entités. Le rattachement administratif nous paraissait donc possible, d’autant plus que la DGAIC n’a pas d’intérêt spécifique à défendre. Toutefois, il est vrai que nous pouvons vivre avec l’idée d’un secrétariat indépendant, mais ce n’était pas la position soutenue par le Conseil d’Etat.
Les amendements de la majorité de la commission sont acceptés avec plusieurs avis contraires et abstentions.
L’article 17, amendé, est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Art. 18. —
L’article 18 – et surtout son alinéa 2 – posait quelques problèmes à la commission. Est-ce vraiment dans une loi que l’on fixe un tarif horaire pour la rémunération des membres non-magistrats ? De plus, fixer la rémunération à 125 francs de l’heure veut dire que, pour un avocat par exemple, ce tarif est plus bas que celui dont il dispose lorsqu’il a l’assistance judiciaire. La commission a donc discuté et estimé que le montant ne devait pas figurer dans la loi, mais devait être fixé par décret du Grand Conseil. Une discussion a eu lieu pour savoir s’il fallait que ce soit un décret du Conseil d’Etat ou un décret du Grand Conseil. Finalement, la commission a décidé que le traitement des membres n’exerçant pas d’activité judiciaire est fixé par décret du Grand Conseil. La commission a émis le vœu que ce montant ne soit pas en-dessous de 125 francs de l’heure, conformément à ce qui avait été proposé dans un premier temps.
Deux amendements, aux alinéas 2 et 3, précisent que les indemnités de déplacement et le traitement des membres n’exerçant pas d’activité judiciaire soit fixé par décret du Grand Conseil. Il faut toutefois préciser que, pour les magistrats du Tribunal cantonal comme du Ministère public, une décharge de leurs fonctions leur donnerait leur traitement dans le cadre du Conseil de la magistrature.
Il y a également un amendement dans le titre de l’article, parlant de « traitement » plutôt que d’« indemnités ».
« Art. 18. — (titre) : Décharge et
indemnitéstraitement des membresAl. 2 : Le traitement des membres n’exerçant pas d’activité judiciaire est fixé par décret du Grand Conseil.
Al. 3 : Les indemnités de déplacement sont également fixées par décret du Grand Conseil. »
Les amendements de la majorité de la commission sont acceptés avec plusieurs avis contraires et abstentions.
L’article 18, amendé, est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Les articles 19 à 28 sont acceptés avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Art. 29. —
Dans la suite des discussions et interventions de la semaine dernière lors de l’entrée en matière sur le Conseil de la magistrature, un thème a fait l’objet de beaucoup de discussions en commission : la préoccupation quant aux rôles respectifs des trois pouvoirs, exécutif, législatif et judiciaire. Les articles en question posent la question de la frontière entre, d’une part, la surveillance qu’exerce déjà – et exercera encore et toujours – le Tribunal cantonal et d’autre part les prérogatives du Conseil de la magistrature et respectivement du Conseil de haute surveillance du Tribunal cantonal. Certes, aujourd’hui, nous avons une étiquette « haute surveillance » de la part de la commission du Grand Conseil, qui démontre que l’on « surveille la surveillance », mais il n’empêche que, dans le cadre des procédure de consultation, des inquiétudes se sont manifestées afin que l’on évite que le Conseil de la magistrature, sous sa nouvelle formule, n’empiète sur les prérogatives du Tribunal cantonal en matière de surveillance administrative, respectivement que l’on revive des épisodes institutionnels douloureux entre les prérogatives du Conseil de la magistrature, du Grand Conseil et enfin du Tribunal cantonal. Pour ces raisons, je me permets de vous proposer un amendement à l’article 29, alinéa 1 :
« Art. 29. — Al. 1 : Le Conseil de la magistrature peut émettre des recommandations à l’intention du Tribunal cantonal et du Ministère public aux fins d’améliorer leur organisation et leur fonctionnement dans le respect de l’autonomie dont ils bénéficient. »
Cet amendement n’a aucun impact, mais permet de clarifier ou d’apaiser certaines craintes que l’on a vu poindre ici ou là. Il s’agit de rajouter que les recommandations ou propositions du Conseil de la magistrature doivent s’exercer dans le respect de l’autonomie dont bénéficient le Tribunal cantonal et le Ministère public. Cet ajout me semble nécessaire, ne serait-ce que pour apporter un peu de clarté. Certes, la notion d’autonomie est parfois délicate à manier, mais on a de nombreuses jurisprudences en matière d’autonomie communale et d’autonomie des institutions. C’est un domaine dans lequel on arrive à des définitions assez précises et assez claires. Je vous invite donc à soutenir cet amendement qui permet de rappeler clairement, dans la loi, que le Tribunal cantonal et le Ministère public bénéficient d’une autonomie dans leur gestion, dans leur administration, dans leur surveillance, et que le Conseil de la magistrature n’intervient que dans ce cadre.
Madame la conseillère d’Etat, j’en profite pour vous demander de bien vouloir nous confirmer, s’agissant de ces articles, qu’il s’agit bien de missions exhaustives – que les différentes attributions du Conseil de la magistrature ne sont pas exemplaires – et que nous ne sommes pas en présence d’adverbes tels que « notamment », qui permettraient d’aller au-delà de ce qui est précisé. Vous l’avez dit en commission et cela paraît clair, mais il serait judicieux que vous le rappeliez en plénum, afin que nos travaux législatifs puissent, cas échéant, éclairer l’interprétation de ces articles pour le futur. En ce qui me concerne, il me paraît clair et évident que les énumérations sur les compétences du Conseil de la magistrature sont exhaustives et limitatives, et donc qu’elles ne sauraient s’étendre au-delà du texte clair de la loi actuellement soumise au Grand Conseil. Je vous invite à soutenir cet amendement qui permettra de rassurer et de clarifier. Je remercie la conseillère d’Etat de bien vouloir confirmer le caractère exhaustif et limitatif de ces dispositions.
Le groupe des Verts et des Vertes vaudoises peuvent se rallier à cet amendement, qui correspond d’ailleurs à la règle plus générale de l’article 136d de la Constitution intégré dans le projet et qui prévoit directement l’autonomie dans laquelle le Conseil de la magistrature exerce ses activités. Cela ne mange pas de pain et nous pouvons nous y rallier.
Avec ce chapitre, nous sommes au cœur des articles qui ont fait le plus l’objet de discussions, notamment avec le Tribunal cantonal, mais aussi dans le cadre de la consultation sur l’avant-projet. Entre l’avant-projet et le projet, nous avons procédé à beaucoup de modifications pour tenir compte des remarques qui nous ont été faites. Nous avons souhaité présenter un projet qui énonce ces principes de surveillance de manière pragmatique. Nous aurions pu en rester à des déclarations d’ordre général, en disant simplement que la surveillance administrative incombe au Conseil supérieur de la magistrature, avec la distinction doctrinale que l’on connait entre la haute surveillance et la surveillance administrative – la haute surveillance incombant au Grand Conseil.
Nous avons opté pour une approche pragmatique en définissant les compétences du Conseil supérieur de la magistrature, pour éviter les querelles doctrinales sans fin qui existent aujourd’hui entre les notions de haute surveillance et de surveillance. Il nous est donc apparu qu’il serait beaucoup plus avantageux de bien définir les compétences du Conseil de la magistrature, indépendamment des notions théoriques de surveillance et de haute surveillance et c’est ce que nous avons fait. Dans ce cadre, nous avons pris en considération la série de critiques qui avaient été émises, notamment s’agissant de l’autonomie organisationnelle du Tribunal cantonal ; dans une première version, on parlait de directives qui pouvaient être émises par le Conseil supérieur de la magistrature, qui auraient été contraignantes et qui, potentiellement, auraient pu porter atteinte à l’autonomie du Tribunal cantonal.
Pour répondre à M. Buffat, qui nous demande de bien garantir le fait que l’on est ici sur des compétences exhaustives, il faut dire qu’à l’article 26 on exclut de la surveillance administrative – et c’est bien normal – l’activité juridictionnelle et la gestion financière. Les compétences qui sont celles du Conseil supérieur de la magistrature sont définies de manière exhaustive dans les articles 27 et suivants. Il y a l’article de principe – l’article 26 – et la manière dont cette surveillance s’exerce, dans les articles 27 et suivants, avec des compétences clairement définies, et ce sans « notamment » ou « en particulier », etc.
Par rapport à l’article 29 et à l’amendement proposé, « dans le respect de l’autonomie dont ils bénéficient », je n’y vois aucun inconvénient. En comparaison avec ce qui existait dans la Loi sur la haute surveillance du Tribunal cantonal, il y avait aussi la notion d’autonomie, mais qui était constitutionnelle. Il n’y a donc aucun souci avec cet amendement.
L’amendement Marc-Olivier Buffat est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
L’article 29, amendé, est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Art. 30. —
C’est là un article terriblement dangereux, parce qu’il dépend entièrement de la composition du Conseil de la magistrature. Qu’est-ce qu’un dysfonctionnement grave ? A moins d’avoir un listing de ces dysfonctionnements à disposition et dont nous pourrions bénéficier lors du deuxième débat, les dysfonctionnements graves sont un équivalent du verre vaudois : quand un Vaudois boit un verre, il peut être d’un déci ou de deux décis, mais chacun de mes patients ne boit qu’un verre… Qu’est-ce qu’un dysfonctionnement grave ? Est-ce que c’est grave pour nous, députés ? Est-ce grave pour la population ? Est-ce grave pour la magistrature ? Cela va dépendre de ce Conseil de la magistrature. Et comme la composition de ce conseil ne m’a pas convaincu, on pourra m’accuser de faire un procès avant même que tout se soit produit une fois.
Personnellement, j’estime qu’avec cet article 30, on se rend compte qu’il faudra se pencher à nouveau sur la composition, en deuxième débat, parce que je ne vois pas comment des gens qui sont du milieu arrivent à qualifier un dysfonctionnement comme étant grave, à moins d’avoir une liste ou une jurisprudence du Tribunal fédéral qui le précisent. De ce point de vue, je trouve cet article extrêmement fragile par rapport à la composition de ce Conseil de la magistrature.
Si je peux donner un conseil à M. Vuillemin, c’est de se référer à l’exposé des motifs et projet de loi. En effet, à l’article 30, il est précisé ce qu’on entend par « dysfonctionnement grave », qui se rapproche des « circonstances exceptionnelles » contenues dans la Loi sur la haute surveillance du Tribunal cantonal (LHSTC). Cela vise des situations où le fonctionnement des tribunaux est susceptible d’être mis en cause, soit par une surcharge massive d’un tribunal, un absentéisme hors-norme, un conflit interne, ou un comportement inadmissible d’un juge en-dehors de sa stricte activité juridictionnelle. Je crois que la notion de « dysfonctionnement grave » a été définie dans l’exposé des motifs et projet de loi et c’est la raison pour laquelle je ne l’ai pas ajoutée dans mon rapport . On peut partir du principe que c’est plus ou moins la même notion que celle que l’on connait dans la LHSTC et qui parle, elle, de « circonstances exceptionnelles ».
Pour répondre à l’interpellation de notre collègue Vuillemin, la notion de « grave » est une notion juridique assez répandue. Vous retrouverez cela dans le contrat de travail, ou lorsqu’on parle d’une violation grave des obligations. Qu’est-ce qui est grave ? On peut en faire des pages, ou des listes, mais quand on fait des listes, on est à peu près sûr de rater quelque chose. Dans le Code pénal, il y a aussi un certain nombre de circonstances que l’on appelle « aggravantes ». Du point de vue juridique, on sait ce qu’est une infraction grave, une atteinte grave. C’est une conception juridique connue, pratiquée et assez largement défendue, qui est d’ailleurs explicitée dans l’exposé des motifs et projet de loi.
C’est en effet une question très importante, qui a d’ailleurs donné lieu à beaucoup de précisions dans le cadre du projet, par rapport à l’avant-projet. Typiquement, ces dispositions ont été fortement remaniées, non pas par rapport à la notion de « dysfonctionnement grave » – je rejoins ce qui vient d’être dit par rapport à l’exposé des motifs qui décrit les cas – mais par rapport au fait que les conditions pour l’accès aux dossiers sont très restrictives ; elles ont d’ailleurs été bien resserrées entre l’avant-projet et le projet de loi. Il faut préciser que ce n’est pas un dysfonctionnement qui serait en lien avec un cas d’espèce, mais un dysfonctionnement lié à l’organisation même du tribunal.
Et c’est l’ultima ratio, puisque si vous l’examinez par rapport au dysfonctionnement, d’abord le Conseil de la magistrature constate des dysfonctionnements graves, il en informe l’institution concernée puis lui fixe un délai pour rétablir la situation. Si à l’échéance de ce délai, il constate que les dysfonctionnements graves persistent, il peut ordonner une enquête pour élucider ces faits. Et même dans le cadre de l’enquête, si cela est indispensable à l’exercice de sa mission, l’enquêteur peut consulter les dossiers d’affaires judiciaires en cours ou classées, à condition que cela ne s’oppose pas à un intérêt public ou privé prépondérant.
On a donc prévu une gradation des mesures, avec un premier palier très important, à savoir qu’il y a d’abord une information à l’institution, avec fixation d’un délai pour rétablir la situation. Ce n’était pas du tout le cas dans le cadre de l’avant-projet ; nous n’avions pas cette gradation, cet ultima ratio par rapport à la consultation du dossier. Il y a donc non seulement le besoin d’un dysfonctionnement grave, mais aussi des conditions d’exercice de ce droit qui sont très restrictives.
L’article 30 est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
L’article 31 est accepté avec plusieurs avis contraires.
Les articles 32 à 38 sont acceptés avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Art. 39. —
A l’article 39, un amendement qui précise que, plutôt que le Conseil de la magistrature, ce soit le président qui puisse suspendre le membre d’une autorité judiciaire ou du Ministère public sous le coup d’une procédure disciplinaire. Cela a été calé avec l’article 16, qui prévoit que le président peut prendre des mesures provisionnelles. Quand il s’agit d’une suspension de fonction provisoire, dans le cadre d’une procédure disciplinaire, il a été jugé que ce serait plutôt le président qui pourrait prendre cette décision, qui est évidemment susceptible d’un recours.
« Art. 39. — Al. 1 : Lorsque la bonne marche de la justice l'exige, le Présidentpeut suspendrele membre d’une autorité judiciaire ou du Ministère public sous le coup d'une procédure disciplinaire pour la durée de cette dernière. »
L’amendement de la majorité de la commission est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
L’article 39, amendé, est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Les articles 40 à 50 sont acceptés avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Art. 51 à 54. —
Je prends la parole sur les articles 51 et 52 qui concernent la haute surveillance et les rapports au Grand Conseil. Cela a été discuté en commission, la commission qui sera chargée de la haute surveillance ne pourra plus faire de visites d’offices. Selon l’article 52, elle ne pourra auditionner ni le président du Tribunal cantonal ni le Procureur général. La précédente Commission de haute surveillance du Tribunal avait tissé des liens et pouvait prendre la température dans les offices, mais avec la mise en place de ce Conseil de la magistrature, il n’y aura plus de lien entre les différents offices. C’est un point crucial de la mise en place de ce conseil.
Je crois que mon collègue rapporteur de minorité fait une erreur en disant que la commission du Grand Conseil qui sera chargée de la haute surveillance ne pourra entendre le président du Tribunal cantonal ni le Procureur général, puisqu’à l’article 52, alinéa 2, il est bien précisé que « La commission du Grand Conseil chargée de la haute surveillance de la justice auditionne le Conseil de la magistrature, ainsi que, lorsque cela est nécessaire, le Président du Tribunal cantonal ou le Procureur général. »
Nous en avons longuement discuté en commission : il faut éviter un millefeuille administratif avec des visites et du Conseil de la magistrature et de la commission. Vu qu’il avait été déterminé que dorénavant le Conseil de la magistrature pourrait faire des visites d’offices, il n’y avait plus de raison qu’une commission du Grand Conseil fasse encore ces visites. En revanche, il a été jugé que, lorsque cela est nécessaire, si le rapport du Conseil de la magistrature ou l’audition du Conseil de la magistrature ne nous satisfaisaient pas, il y aurait toujours la possibilité d’entendre le président du Tribunal cantonal ou le Procureur général. C’est donc ce qui a été prévu à l’alinéa 2. A part les visites d’offices qui seront dorénavant faites par le Conseil de la magistrature, les prérogatives de la commission qui sera chargée de la haute surveillance ne changent finalement que peu.
Je prends un exemple pratique : dans un certain temps, le citoyen Vuillemin, ou un autre, étant vraiment mécontent du fonctionnement de la justice dans ce canton – nous avons déjà vécu quelques exemples – écrit au Grand Conseil pour faire part de son mécontentement, en apportant un certain nombre de preuves. Mais dans le fond, il ne sait plus vraiment à qui il peut s’adresser. Peut-il toujours, en tant que citoyen, s’adresser au Grand Conseil ? Celui-ci prendra-t-il en compte mes propos et mènera-t-il son enquête dans le cadre de la haute surveillance ? Ou se bornera-t-il à me dire que ce n’est pas de sa compétence ? Se retrouvera-t-on dans la même situation qu’il y a 20 ans, quand on ne savait pas, au Grand Conseil, si nous étions compétents ou non pour entendre les doléances d’un avocat de l’Est-vaudois, qui prouvait à l’envi que cela ne fonctionnait pas ?
Certes, ce sont des situations très rares… Mais le jour où il faudra « vendre » cette modification constitutionnelle au peuple – et il le faudra – si le peuple a le sentiment que, de toute façon et quoi qu’il arrive, il ne peut rien dire, et qu’il ne peut pas porter à la connaissance de l’autorité suprême ce qui lui apparaît comme des dysfonctionnements, ce sera compliqué. Bien entendu, la Commission de haute surveillance du Tribunal cantonal reçoit toute une série de lettres, parfois issues de citoyens quérulents, et nous y répondons. Mais il n’empêche que ce fil ténu entre le citoyen vaudois, le Grand Conseil et sa justice est important. Or, pour le moment, dans ces articles et en particulier l’article 51, je ne vois pas comment cette possibilité pourrait se traduire. Je fais confiance aux représentants de la commission pour m’éclairer. Mais s’ils ne m’éclairent pas, je verrai pour m’éclairer autrement…
L’article 37 de la Loi sur le Conseil de la magistrature dit que le « Conseil de la magistrature ouvre la procédure disciplinaire d’office ou sur requête », et que le « Tribunal cantonal et le Ministère public transmettent au Conseil de la magistrature les plaintes dont ils sont saisis ». Dans ce cas, cela veut dire que s’il y a des plaintes qui arrivent au Conseil de la magistrature ou au Tribunal cantonal, elles seront directement transmises au Conseil de la magistrature. Je peux imaginer – et peut-être que les discussions de ce Parlement feront état de cette discussion et que nous pourrons partir de ce principe de droit administratif général – que si une autorité reçoit un courrier qui ne devrait pas lui être adressé, par exemple si une plainte est adressée au Bureau du Grand Conseil, dans ce cas le Bureau du Grand Conseil doit transmettre le courrier au Conseil de la magistrature. C’est un principe général de droit administratif qu’une autorité qui reçoit un courrier qui ne devrait pas lui être adressé le transmette à l’autorité compétente. Dans ce cas, la loi précise que c’est le Conseil de la magistrature qui traitera des plaintes des justiciables. Puis à l’article 40, dans l’instruction, on dit bien que l’on peut avoir une audition du dénonciateur, c’est-à-dire que le Conseil de la magistrature pourra auditionner le dénonciateur qui se plaint d’un magistrat ou d’un dysfonctionnement dans un office. Je pense donc que la procédure est bien réglée et que si, malgré le changement de système, des courriers devaient encore aboutir au Bureau du Grand Conseil, celui-ci les transmettrait directement au Conseil de la magistrature qui les traiterait avec la diligence voulue.
Je peux confirmer que, actuellement, quelques courriers arrivent au Bureau du Grand Conseil, pour la présidence, et qu’ils sont déjà transmis directement à l’autorité concernée.
Nous sommes vraiment au cœur du système et c’est important. Un des objectifs du Conseil supérieur de la magistrature est de viser l’efficacité et la simplicité. On a simplifié le système, alors que toute une série d’organes de surveillance existait, aujourd’hui, nous resynthétisons tout cela. L’avant-projet de loi ne prévoyait pas la manière dont on régulait, au final, les relations entre le Conseil supérieur de la magistrature, le Grand Conseil et le Tribunal cantonal ; cela nous a été largement reproché, en particulier par le Tribunal cantonal, parce que dès le moment où on a un Conseil supérieur de la magistrature chargé de la surveillance et que l’on a un Grand Conseil chargé de la haute surveillance – donc la surveillance de la surveillance – il importe que l’on n’ait pas deux autorités qui fassent exactement le même travail. En effet, nous serions alors dans une logique de doublon ou de millefeuille de surveillance, ce qui n’est pas sain et aurait soumis le Tribunal cantonal à une double surveillance par rapport à celle qui existe aujourd’hui.
Les autres cantons qui ont instauré un Conseil supérieur de la magistrature ont tous évité de redonner au Grand Conseil des compétences de visite d’offices, qui relèvent très clairement de la surveillance plutôt que de la haute surveillance. En revanche, dans le cadre des discussions que nous avons eues avec la commission, nous sommes allés plus loin que le simple examen d’un rapport du Conseil supérieur de la magistrature, en prévoyant les auditions du président du Tribunal cantonal et du Procureur général. Cela permet de maintenir le lien entre le Grand Conseil et le Tribunal cantonal.
Ce que vient de dire Mme Bettschart-Narbel est tout à fait correct : un simple citoyen peut dénoncer des cas au Conseil supérieur de la magistrature. C’est l’article 37 pour tout ce qui concerne le disciplinaire, et l’article 27 pour tout ce qui concerne le fonctionnement global de la justice. On peut, en tant que simple citoyen, à la fois saisir le Conseil supérieur de la magistrature en lien avec le travail d’un magistrat ou en lien avec le fonctionnement général de la justice. Ces dénonciations sont possibles par toute personne du canton.
L’article 51 à 54 sont acceptés avec plusieurs avis contraires et absentions.
Art. 55. —
Un amendement est proposé à l’article 55, comprenant un nouvel alinéa qui renvoie à l’article 56a de la Loi sur le Grand Conseil (LGC) applicable par analogie. L’idée est que, comme pour le Tribunal cantonal, la Commission des finances puisse entendre, cas échéant, une délégation du Conseil de la magistrature sur l’établissement de son budget et les questions budgétaires. Plutôt que de rédiger un autre article, on l’a renvoyé à l’article 56a de la LGC qui prévoyait la procédure pour le Tribunal cantonal et qui sera aussi applicable pour le Conseil de la magistrature.
« Art. 55. — Al. 3 (nouveau) : L’article 56a de la Loi sur le Grand Conseil est applicable par analogie. »
L’amendement de la majorité de la commission est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
L’article 55, amendé, est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Les articles 56 à 57 sont acceptés avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Les articles 58 à 60, formules d’exécution, sont acceptés avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Le projet de loi est adopté en premier débat.
Le deuxième débat interviendra ultérieurement.
Projet de loi modifiant la loi du 19 mai 2009 sur la médiation administrative
Premier débat
L’entrée en matière est admise avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Le projet de loi est adopté en premier débat avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Le deuxième débat interviendra ultérieurement.
Projet de loi modifiant la loi du 8 mai 2007 sur le Grand Conseil
Premier débat
L’entrée en matière est admise avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Article premier. —
Art. 56a. —
Nous venons de discuter des compétences de la Commission des finances, et notamment d’une éventuelle audition du Conseil de la magistrature sur les questions budgétaires. Pour plus de clarté, nous avions voté l’ajout du Conseil de la magistrature dans l’article 56a. Ainsi, il sera clair que, dans le cadre de l’élaboration du budget, le Conseil de la magistrature peut lui aussi communiquer à la Commission des finances sa détermination sur le projet de budget.
« Art. 56a. — Al. 1: Dans le cadre de l'élaboration du budget de l'Ordre judiciaire,
etdu Ministère public et du Conseil de la magistrature, le Tribunal cantonal,etle Collège des procureurs et le Conseil de la magistrature communiquent à la Commission des finances leur détermination sur le projet de budget. Une délégation du Tribunal cantonal, respectivement du Collège des procureurs et du Conseil de la magistrature, a le droit d'être entendue par la Commission des finances ou peut être convoquée par cette dernière. Le représentant du Conseil d'Etat peut apporter ses propres observations. »
L’amendement de la majorité de la commission est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
L’article 56a, amendé, est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
L’article 58 (abrogation) est accepté avec plusieurs avis contraires.
Les articles 59a, 59b, 59c, 143, 154, 155, 156, 156a et 160 sont acceptés avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Art. 160a. — (nouveau)
Comme il a été décidé dans la Loi sur le Conseil de la magistrature, à son article 5, d’avoir un certain nombre de candidats proposés par la Commission de présentation, il est plus clair de l’ancrer dans la Loi sur le Grand Conseil. C’est pourquoi la commission a proposé ce nouvel article 160a, qui prévoit ainsi que la Commission de présentation propose au Grand Conseil les candidats prévus par la Loi sur le Conseil de la magistrature pour être élus au sein de cette institution. Cet amendement a été accepté à l’unanimité des membres présents.
« Art. 160a. — (nouveau) : La Commission de présentation propose au Grand Conseil les candidats prévus par la loi sur le Conseil de la magistrature pour être élus au sein de cette institution. »
L’amendement de la majorité de la commission est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
L’article 160a, amendé, est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Les articles 161, 162, 163 et 167a sont acceptés avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Les articles premier et 2, formule d’exécution, sont acceptés avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Le projet de loi est adopté en premier débat.
Le deuxième débat interviendra ultérieurement.
Projet de loi modifiant la loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données
Premier débat
L’entrée en matière est admise avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Le projet de loi est adopté en premier débat avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Le deuxième débat interviendra ultérieurement.
Projet de loi modifiant la loi du 12 décembre 1979 d’organisation judiciaire
Premier débat
L’entrée en matière est admise avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Article premier. —
L’article 8 est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Art. 10. —
Un alinéa 1bis était prévu disant que « La haute surveillance s’adresse par l’intermédiaire du Conseil de la magistrature. » Or, à l’alinéa 1, il est prévu que le Tribunal cantonal soit placé sous la haute surveillance du Grand Conseil. Il semble ainsi plus clair de ne pas confondre les notions de « par l’intermédiaire » et de garder uniquement l’alinéa 1. C’est la raison pour laquelle l’alinéa 1bis a été supprimé. En commission, cet amendement a été accepté par 14 voix pour et 1 abstention.
« Art. 10. — Al. 1bis :
La haute surveillance s’adresse par l’intermédiaire du Conseil de la magistrature. »
L’amendement de la majorité de la commission est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
L’article 10, amendé, est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Les articles 10bis, 18 et 23 sont acceptés avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Art. 24. —
Nous proposons un amendement, car il n’existe plus de jurés dans l’Ordre judiciaire vaudois. Il a donc été jugé bon de se conformer à ce qui existe dans notre Ordre judiciaire actuel. On supprime donc la notion de « sauf les jurés » », car c’est une notion qui n’existe plus, et on parle juste des « magistrats judiciaires. Cet amendement a été accepté à l’unanimité des membres présents.
« Art. 24. — Al. 1:
Sauf les jurés,Lesautresmagistrats judiciaires sont nommés pour cinq ans par le Tribunal cantonal, dans le mois de janvier de la troisième année suivant celle du renouvellement du Grand Conseil ; en règle générale, ils entrent en charge le 1er février suivant ; ils sont rééligibles »
L’amendement de la majorité de la commission est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
L’article 24, amendé, est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Les articles 26 et 31 sont acceptés avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Les articles 31a à 45 (abrogation) sont acceptés avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Les articles 68 à 125c sont acceptés avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Les articles premier et 2, formule d’exécution, sont acceptés avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Le projet de loi est adopté en premier débat.
Le deuxième débat interviendra ultérieurement.
Projet de loi modifiant la loi du 19 mai 2009 sur le Ministère public
Premier débat
L’entrée en matière est admise avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Article premier. —
Les articles 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10 et 15 sont acceptés avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Art. 16a. — (nouveau)
Cet article n’a en réalité pas grand-chose à voir avec le Conseil de la magistrature, mais nous étions en pleine révision de la Loi sur le Ministère public et une demande récurrente du Ministère public est revenue dans les débats. Contrairement aux magistrats du Tribunal cantonal, les magistrats du Ministère public n’ont pas droit aux indemnités prévues par la Loi sur le personnel de l’Etat de Vaud pour l’ancienneté. Il faut rappeler que cette gratification est de 1'000 francs au bout de 25 années de service. Cette demande n’a donc pas de conséquences financières très importantes pour l’Etat de Vaud. La procédure législative est telle qu’on ne peut ouvrir un article qui n’est pas dans le projet du Conseil d’Etat ; il est donc apparu qu’on ne pouvait donc pas ouvrir l’article 16 dans lequel cette modification devrait être introduite. Afin de respecter un bon processus législatif, la commission a jugé qu’il fallait proposer un nouvel article 16a, qui permettra ainsi aux magistrats du Ministère public de toucher, au bout de 25 années de service, une gratification dans la même mesure que les autres membres du personnel de l’Etat de Vaud. En commission, cette proposition a été acceptée par 13 voix contre 2.
« Art. 16a. — (nouveau) Al. 1: Les magistrats du Ministère public ont droit aux indemnités prévues par la loi sur le personnel de l'Etat de Vaud. »
L’amendement de la majorité de la commission est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
L’article 16a, amendé, est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Les articles 17 à 20, 20a, 21, 22, 22a et 27 sont acceptés avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Art. 33. —
Il y a eu de longues discussions concernant cet article et les résultats finaux de la commission débouchent sur sa suppression. Cela va poser un problème évident, car il n’y aura plus de disposition transitoire s’agissant des procureurs généraux adjoints. Il faut donc que le plénum trouve une solution pour qu’il y ait une procédure transitoire en ce qui concerne les procureurs généraux adjoints. Il est apparu que, du fait de la retraite probable du Procureur général au 31 décembre 2022, avec une nomination au 31 janvier 2023, cela risque de poser un assez grand problème pour le Ministère public, pour le Procureur général et pour les procureurs généraux adjoints. En effet, il y a un risque que l’on se retrouve au 31 janvier 2023 avec trois nouveaux procureurs et que la continuité du Ministère public soit difficilement assurée. La commission a finalement refusé tous les amendements. Nous nous retrouvons donc sans disposition transitoire, et cela pose un problème procédural.
Je propose un amendement pour réintroduire les dispositions transitoires, pour les raisons que la présidente de la commission vient d’évoquer. Il faut absolument éviter une césure et une discontinuité dans la question du Ministère public. En effet, le Procureur général prendra sa retraite à la fin de cette année et s’il n’y a pas de procureur adjoint qui puisse assurer une certaine continuité, nous nous retrouverons devant des difficultés importantes. C’est pourquoi je dépose un amendement pour réintroduire les dispositions transitoires. Tout cela a été très largement discuté dans le cadre de la commission. En deuxième débat, l’amendement a été refusé à une très courte majorité, mais comme vient de l’expliquer Mme Bettschart-Narbel, la continuité du Ministère public est importante. C’est pour cette raison que je dépose ici cet amendement.
« Art. 33. — Réintroduction d’un article 33 :
Dispositions transitoires
Al. 1 : La durée des fonctions de procureurs généraux adjoints est prolongée jusqu’au 31 décembre 2024.
Al. 2 : La durée des fonctions des autres magistrats du ministère public au sens de l’article 8 est prolongée jusqu’au 31 mars 2025. »
Pour ma bonne compréhension de la suite des débats, madame la présidente, pouvez-vous me confirmer que nous allons potentiellement voter entre le projet initial du Conseil d’Etat, soit l’article 33 tel que nous l’avons reçu dans le projet de loi, et l’amendement proposé ? Ou allons-nous voter l’amendement contre la suppression de l’article 33 ? La procédure de vote est un élément crucial qui pourrait déterminer ma prise de position. J’aimerais être sûre de la manière dont nous allons voter, avant de m’exprimer sur le fond.
Il est prévu de voter d’abord sur les amendements et, ensuite, sur l’article 33 ainsi amendé.
Je vous remercie pour vos précisions. Ainsi, nous n’avons pas besoin de déposer potentiellement un amendement pour revenir au texte initial du Conseil d’Etat, puisqu’il s’agit d’un amendement au texte initial du Conseil d’Etat, malgré le vote de la commission qui a voulu supprimer l’article amendé.
Avant de parler du fond, j’aimerais rappeler qu’un texte différent de celui de l’amendement Labouchère nous était proposé initialement par le Conseil d’Etat. Comme nous l’a expliqué la présidente de la commission, le Conseil d’Etat nous a présenté un projet de loi qui indiquait que les procureurs généraux adjoints seraient élus par le Grand Conseil au 1er janvier 2023, afin de rejoindre le collège des procureurs qui sera composé du Procureur général et de ses deux adjoints. J’aimerais également vous citer le raisonnement du Conseil d’Etat mentionné dans le projet de loi – en haut de la page 37 de l’exposé des motifs. Le Conseil d’Etat nous dit qu’il est absolument essentiel que les procureurs généraux adjoints soient élus par le Grand Conseil et entrent en fonction au 1er janvier 2023, afin de « leur assurer la légitimité démocratique nécessaire à leur nouvelle fonction au sein du collège », nouvelle fonction qui comprend entre autres la nécessité de désigner les deux représentants du Ministère public au sein du Conseil de la magistrature. Vous comprendrez que, dès lors que le Conseil de la magistrature est un organe délégué du Grand Conseil, qu’il est absolument crucial que les membres élus soient proposés par des instances qui ont une légitimité démocratique totale.
Or, aujourd’hui, on nous propose un amendement qui est dicté uniquement sur la retraite probable et non confirmée du Procureur général, au 31 décembre 2022. C’est donc purement et simplement une « Lex Cottier ». En tant que Grand Conseil, nous renoncerions donc à notre droit fondamental d’élire et de consacrer une légitimité démocratique à deux magistrats sous prétexte que le Procureur général adjoint pourrait prendre sa retraite au 31 décembre 2022 et que, potentiellement, nous devrions élire conjointement un Procureur général et deux adjoints. Le risque qui nous est vendu ici pour soutenir cette Lex Cottier est le risque de voir une institution rompue de toute forme de continuité, une institution qui serait déstabilisée ; en gros, on nous vend la banqueroute du Ministère public si nous ne soutenons pas cette disposition.
Je rappelle que, de toute façon, une fois que ces dispositions légales seront adoptées, nous serons amenés à voter et élire, à chaque législature, conjointement un Procureur général et un procureur général adjoint. Ce n’est ainsi pas une exception que le Grand Conseil procède à l’élection de ces trois magistrats en même temps. Il n'y a donc aucune raison que nous ne soyons pas amenés à le faire à la fin de l’année 2022. Je rappelle par ailleurs que si M. Cottier décidait de son plein gré de prendre sa retraite – ce qui n’est pas encore sûr – au 31 décembre 2022, il serait tout à fait possible pour le Grand Conseil de désigner conjointement un Procureur général et deux adjoints. Cela lui permettrait par ailleurs de gagner en cohérence, en décidant d’un collège des procureurs ayant des compétences et des sensibilités complémentaires, entre ses trois membres. Cela ne ferait que renforcer – je cite le Conseil d’Etat : « la légitimité démocratique nécessaire à leur fonction ». Je vous invite donc, au nom de la légitimité démocratique absolument nécessaire à ces fonctions, à rejeter une « Lex Cottier » et à soutenir le projet initial du Conseil d’Etat.
Il y a quelques semaines, dans cet hémicycle, nous avons eu tout un débat sur la récusation et sur les intérêts particuliers que peuvent avoir certains députés par rapport à un projet de loi. On a retiré les droits politiques à deux députés vignerons pour les empêcher de donner leur avis sur un plan d’affectation qui touche de près la viticulture ! Aujourd’hui, nous sommes en train de parler d’un Conseil de la magistrature, alors que la commission est composée en majorité de juristes et d’avocats. Or, à aucun moment, que ce soit lors de la séance de mardi dernier ou aujourd’hui, on ne parle de récusation ni de conflit d’intérêts ! De même, je n’ai pas entendu un seul député annoncer des intérêts lors des prises de parole, ce qui me semble pourtant être une obligation en regard de l’article 6 du Grand Conseil. Je vous prie de me pardonner ce petit mouvement d’humeur.
Concernant l’article 33, je rejoins les déclarations de Mme Jaccoud par rapport au caractère improbable de l’amendement lié spécifiquement à la Loi sur le Ministère public. Je vais même aller plus loin que Mme Jaccoud : l’entier du système de la loi prévoit une réélection à chaque fois – qu’on soit dans le cadre de la Loi sur le Conseil de la magistrature ou dans la Loi sur le Grand Conseil – tous les cinq ans. C’est un élément sur lequel le Conseil de la magistrature va se prononcer par un préavis, mais il induit une potentielle rotation des juges, qui n’intervient pas par défaut, puisqu’on réélit des juges qui « n’ont rien à se reprocher ».
Dans le contexte de la Loi sur le Ministère public, il n’y a pas de raison d’avoir une règle spéciale qui dérogerait au régime ordinaire qui s’applique au Tribunal cantonal et à toutes les autorités judiciaires, et par laquelle on aurait des personnes qui, en raison de l’entrée en vigueur du texte au 1er janvier 2023, ne seraient elles-mêmes par réélues, mais potentiellement réélues seulement en 2024, respectivement en 2025. Sur ces points, il n'y a en effet pas de justification, surtout qu’il faut bien se rendre compte que si l’on souhaite assurer une continuité au Ministère public, c’est le choix du Grand Conseil. Evidemment, ce serait totalement justifié. On ne devrait pas nommer directement de nouvelles personnes au milieu de rien, car la continuité est importante, mais c’est un choix du Grand Conseil. Nous ferons ce choix en bonne conscience, mais si, pour une raison ou une autre, nous voulions un changement complet à la tête du Ministère public, c’est une possibilité à la disposition du Grand Conseil qu’il ne faudrait pas limiter ou réduire par l’ajout de cet élément.
En conclusion, on ne comprend pas la ratio legis d’une règle additionnelle qui viendrait s’ajouter uniquement à la Loi sur le Ministère public. En conséquence, il convient de refuser cet amendement et de revenir à la règle ordinaire posée par le Grand Conseil dans son projet.
J’ai été interpellée par les propos de M. Neyroud. Je partage avec lui le souci absolument nécessaire de totale transparence de la part des députés qui sont amenés à s’exprimer ici. Dès lors, afin de clarifier la situation, car il serait absolument scandaleux que des intérêts n’aient pas été déclarés, je lui remercie de bien vouloir indiquer au plénum quels intérêts, selon lui, nécessitent une éventuelle déclaration, afin que les unes et les uns qui seraient dans cette impasse puissent encore avoir l’opportunité de déclarer leurs intérêts, de sorte que ces éléments puissent figurer dans le Bulletin du Grand Conseil avant de clôturer ce débat.
Dans tous les cas, la pire solution serait de ne pas avoir de dispositions transitoires. Sur la forme, je vous enjoins à ne pas voter un amendement ou un article avant de refuser l’article en vote final, comme on a pu le vivre ; à ce moment-là, nous n’aurions plus de règle par rapport à une période transitoire et ce serait la pire solution ! Je vous invite à trouver une solution qui nous permette d’avancer, et qui donne des indications claires sur la solution à retenir, et non le vide juridique qui résulte des travaux de la commission. Dans ce cas, en effet, nous serions très ennuyés, en cas d’acceptation populaire du Conseil de la magistrature, pour savoir comment avancer avec le Ministère public.
Lorsque le Conseil d’Etat a présenté ce projet de loi, les intentions de M. Cottier par rapport à sa retraite n’étaient pas du tout connues ; c’est venu par la suite. Ces intentions nous ont été soumises après l’exposé des motifs et ne pouvaient pas être imaginées avant. La question est maintenant de savoir si, indépendamment du Procureur général, vous souhaitez qu’il y ait un minimum de continuité dans le cadre de la première élection des procureurs généraux adjoints ou non. Il s’agit donc d’opposer l’amendement de Mme Labouchère à la première proposition du Conseil d’Etat qui ne tenait pas compte des éléments que je viens de vous indiquer.
Nous sommes ici dans une situation spécifique, car même si on réélit les juges cantonaux chaque fois, nous n’avons pas un système dans lequel l’on réélirait l’entier des juges, avec un renouvellement complet – à moins d’un tremblement de terre institutionnel dans le canton. Ici, la situation est particulière, car c’est la première fois. Il faut donc trouver des règles pour régler ce point par rapport à une nouvelle institution. Cela étant et sans position ferme du Conseil d’Etat en la matière, je vous invite, pour le moins, à trouver, d’ici le terme de vos débats, une disposition qui nous permette d’aller de l’avant en la matière.
L’amendement Catherine Labouchère est refusé par 54 voix contre 52 et 6 abstentions.
Je demande un vote nominal.
Cette demande est appuyée par au moins 20 membres.
Celles et ceux qui soutiennent l’amendement Catherine Labouchère votent oui ; celles et ceux qui le refusent votent non. Les abstentions sont possibles.
Au vote nominal, l’amendement Catherine Labouchère est accepté par 58 voix contre 53 et 5 abstentions.
Insérer vote nominal*
L’article 33, amendé, est refusé par 56 voix contre 53 et 6 abstentions.
Je demande un vote nominal.
Cette demande est appuyée par au moins 20 membres.
Je sais qu’il est exotique de prendre la parole avant un vote nominal… Nous en sommes au premier débat, mais je tiens à vous rendre attentifs : si la solution proposée n’est pas retenue et qu’il n’y a pas d’article, au terme du premier débat, je prendrai acte du fait qu’on ne saura pas quoi faire pour l’élection de ces personnes, si le projet de loi passe la rampe. D’un point de vue institutionnel, il est de ma responsabilité de vous le dire. S’il n’y a pas de disposition transitoire, on ne saura pas quoi faire, ni concernant le Procureur général ni le procureur général adjoint, indépendamment des positions de fond.
Retour à l'ordre du jourCelles et ceux qui acceptent l'article 33 amendé votent oui ; celles et ceux qui le refusent votent non. Les abstentions sont possibles.
Au vote nominal, l’article 33, amendé, est accepté par 56 voix contre 53 et 4 abstentions.
* introduire vote nominal.
Les articles premier et 2, formule d’exécution, sont acceptés avec plusieurs avis contraires et abstentions.
Le projet de loi est adopté en premier débat.
Le deuxième débat interviendra ultérieurement.
Le débat est interrompu.