19_PET_037 - Pétition concernant l'examen des projets de constructions agricoles hors des zones à bâtir. Rapporteur(s) : Jean-Louis Radice.

Séance du Grand Conseil du mardi 27 avril 2021, point 16 de l'ordre du jour

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Dépôt

Rapport de la commission - 19 _PET_ 037 - Jean-Louis Radice

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M. Jean-Louis Radice (LIBRE) — Rapporteur-trice

La pétition débattue par les membres de la Commission des pétitions traite de la délicate problématique des constructions en zone agricole, plus particulièrement de l’application de la directive interdépartementale du territoire et de l’environnement et du Département de l’économie et du sport, relative à l’examen des projets de construction agricoles hors des zones à bâtir. Globalement, elle demande que les conditions d’une autorisation de construire en zone agricole soient examinées en fonction des besoins objectifs de l’exploitation agricole — pour autant qu’il soit possible de les prévoir — afin d’assurer la survie à long terme de l’entreprise. En fonction de la taille de l’exploitation, l’auteur de la pétition considère que les producteurs de lait qui n’ont pas d’autre possibilité que de procéder à une traite conventionnelle du bétail sont victimes d’une inégalité de traitement. En conclusion, il estime anormal que la stricte application des règles définies par la directive interdépartementale empêche de mieux considérer la rénovation des logements en zone agricole qui permettrait d’accueillir sur place le personnel correspondant aux besoins effectifs d’une exploitation ne pouvant disposer d’une installation de traite robotisée.

Les représentants de l’administration expliquent ensuite que la directive interdépartementale n’est pas le bon texte à modifier pour répondre à la demande formulée par le pétitionnaire. La directive a pour but d’aller aussi loin que possible dans l’application du droit fédéral, afin d’utiliser les marges de manœuvre à disposition. Selon la législation fédérale en vigueur, les logements doivent être indispensables au fonctionnement de l’exploitation, limités aux situations prévoyant l’accueil de bétail et examinés avec des restrictions assez fortes. Il s’avère que l’Etat de Vaud est relativement généreux dans l’appréciation des demandes, en regard des décisions prises, mais il n’est pas contesté que d’autres administrations cantonales puissent l’être plus encore, en fonction des critères retenus. Finalement, la directive interdépartementale dans sa formule actuelle permet d’une certaine manière, dès qu’un seuil est atteint, d’avoir tout de même droit à un logement pour un employé et sa famille. La pétition prévoyant d’aller au-delà, soit de disposer d’un second logement, il est quasi certain que l’Office fédéral ferait recours, y compris en ce qui concerne des autorisations accordées, avec le risque qu’un tribunal puisse remettre en cause la validité de l’actuelle directive interdépartementale et par conséquent la politique ouverte actuelle.

Dans le cadre des délibérations précédant le vote de recommandation, des questions relatives aux différents critères d’attribution de surfaces de logement sont abordées par les commissaires. La situation des fermes proches ou éloignées d’une zone à bâtir, ainsi que la nécessité d’habiter sur le lieu d’une exploitation sont également discutées. Les commissaires favorables au renvoi de la pétition retiennent essentiellement les éléments suivants :

-        Certaines exploitations se trouvent dans une situation difficile, car elles continuent d’accueillir trois générations d’exploitants actifs ou retraités sur le même domaine et peuvent disposer de bâtiments ne bénéficiant pas du droit d’être utilisés.

-        La possibilité de créer des logements dépend également des notes de classement des constructions sises sur le domaine.

-        Dans la pratique de l’administration, chaque demande est examinée par une analyse du dossier, mais cette analyse ne prévoit pas de visite sur le terrain afin d’évaluer une problématique posée par une situation spécifique.

-        Le cas des fermes disposant de locaux inoccupés mériterait un débat au sein du Grand Conseil pour mettre en exergue l’importance de réviser ou non certaines règles, y compris celles concernant l’utilisation de surfaces de fermes en zone urbanisée.

-        Le renvoi de la pétition favoriserait la recherche de solutions.

Les commissaires opposés au renvoi se réfèrent aux éléments suivants :

-        Bien que sensibles aux difficultés rencontrées par les paysans qui doivent s’efforcer de valoriser les surfaces existantes, le droit fédéral est en vigueur et le canton utilise déjà toute la marge de manœuvre dont il dispose.

-        En droit, cette pétition n’a aucune chance d’aboutir.

-        Actuellement, des possibilités existent déjà pour accueillir trois générations et un employé sur un même domaine.

-        Le dépôt d’une motion demandant la valorisation de ces fermes pourrait être une meilleure marche à suivre.

Au vote final, par 6 voix contre 5 et aucune abstention, la commission recommande au Grand Conseil de classer la pétition. A l’unanimité, la commission est favorable au dépôt d’une résolution en son nom demandant de trouver des solutions pour la valorisation et l’utilisation des surfaces vides en zone agricole.

Mme Sonya Butera (SOC) — Président-e

La discussion est ouverte.

M. Olivier Petermann (PLR) —

Il peut paraître difficile de soutenir cette pétition et la renvoyer au Conseil d’Etat, mais je vous encourage à la soutenir, car elle révèle toute la problématique des bâtiments agricoles situés hors zone à bâtir. Avec le vieillissement de la population, il devient très courant d’avoir trois générations sur un domaine agricole qui aurait aussi besoin d’un logement supplémentaire pour un employé. La majorité de ces bâtiments disposent de locaux ou de surfaces inutilisées qui pourraient accueillir un logement supplémentaire sans emprise sur les terres agricoles. La majorité du groupe PLR soutiendra la pétition.

Mme Christelle Luisier Brodard (C-DIT) — Conseiller-ère d'État

Effectivement, les questions qui portent sur la zone agricole sont extrêmement sensibles, ainsi que nous l’avons vu tout à l’heure avec l’interpellation de M. Simonin. Il faut chaque fois rappeler que les règles en la matière sont quasi exclusivement prévues par le droit fédéral. Concernant le logement agricole, les articles de loi sont les articles 16a de la Loi sur l’aménagement du territoire (LAT) et 34 de l’Ordonnance fédérale sur l’aménagement du territoire (OAT). Les exécutifs des cantons sont chargés d’appliquer ces règles extrêmement restrictives.

Sur le fond, la demande du pétitionnaire est contraire au droit fédéral, car le logement en zone agricole doit être indispensable à la gestion de l’entreprise agricole. Il s’agit avant tout d’assurer la surveillance du bétail qui nécessite des soins constants et représente une valeur d’investissement importante, comme les vaches laitières. En revanche, la loi ne prévoit pas que toute la main d’œuvre d’une exploitation agricole puisse loger en dehors d’une zone à bâtir et, vu la gestion décentralisée des zones à bâtir, en Suisse, il peut être demandé aux employés qui ne sont pas indispensables à la surveillance du bétail au sens étroit de loger dans un village proche et d’assumer les trajets jusqu’au lieu de travail.

La question de notre marge de manœuvre étant récurrente, je tiens à préciser que nous avons établi la directive cantonale avec l’objectif d’épuiser toutes les marges de manœuvre laissées par la Confédération. Par ailleurs, il n’y a pas de différence de traitement entre les exploitations ayant un système de traite et celles qui n’en ont pas. La jurisprudence du Tribunal fédéral est très restrictive en la matière. Nous avons eu des cas, dans le canton de Vaud, où les ouvertures laissées volontairement dans le cadre légal cantonal ont été cassées par la jurisprudence du Tribunal fédéral. Nous sommes donc en présence d’une affaire qui relève du droit supérieur et je vous invite à classer la pétition.

M. Jean-Marc Genton (PLR) —

Excusez-moi de prendre la parole après Mme la conseillère d’Etat, mais j’ai été lent à la détente alors que je m’attendais à plus de discussions sur cette pétition. Je déclare mes intérêts : je suis municipal dans une commune agricole et je trouve que l’on peut se poser des questions sur l’égalité de traitement des dossiers déposés par différents agriculteurs quant à la création de logement. Pour moi, la pétition de M. Gilliéron de Mézières est pertinente. Je trouve normal que les familles travaillant sur l’exploitation aient chacune leur appartement, de même, la génération à la retraite. Personnellement, je trouve aberrant de ne pas pouvoir créer des appartements dans les volumes existants des fermes qui ne sont plus dévolues à l’agriculture. Alors, il est encore plus illogique de ne pas pouvoir loger les familles qui y travaillent. Vous l’avez bien compris : contrairement à l’avis de la commission, je vous invite à transmettre la pétition au Conseil d’Etat et vous en remercie.

M. José Durussel (UDC) —

Excusez-moi d’intervenir après Mme la conseillère d’Etat. Je tiens à relever que l’on voit tout de même des choses bizarres. Pas plus tard que ce week-end, en me promenant dans notre canton et dans le canton voisin, fribourgeois, j’ai remarqué des constructions en pleine campagne, le long du Lac de Gruyères par exemple, pour lesquelles on se demande comment ils ont pu obtenir des autorisations pour construire des logements. Et ce ne sont pas seulement de petits logements, mais aussi de petits groupes de maisons qui abritent une douzaine d’appartements. Alors certes, il y a une loi fédérale, mais l’application me paraît bien différente d’un canton à l’autre, du moins en Suisse romande. C’est la raison pour laquelle je soutiendrai la pétition et vous encourage à la renvoyer au Conseil d’Etat. Car dieu sait qu’il y a bien longtemps que des pétitions, des interpellations, voire des postulats sont déposés sur cette problématique. Alors maintenant, madame la conseillère d’Etat, comme vous êtes encore assez nouvelle dans la fonction, il serait agréable de constater du changement pour nos propriétaires. En plus, il ne s’agirait absolument pas de mitage du territoire, ce que nous n’aimerions pas. Il ne s’agit pas d’occuper du sol supplémentaire, mais d’occuper des bâtiments existants. Certes, selon les endroits, il faudra des investissements relativement importants, mais certaines personnes sont prêtes à les faire. Je vous remercie donc de renvoyer la pétition au Conseil d’Etat.

Mme Christelle Luisier Brodard (C-DIT) — Conseiller-ère d'État

Je vous remercie de m’interpeller au titre de conseillère d’Etat. Je puis vous assurer qu’en termes d’aménagement du territoire, nous naviguons toujours dans la recherche d’équilibre. D’une part, pour des raisons de sécurité du droit, il s’agit de respecter le droit en vigueur et j’estime qu’il s’agit de notre responsabilité d’autorités, autant du Conseil d’Etat que du Grand Conseil, d’ailleurs, et que des communes. D’autre part, il s’agit évidemment d’utiliser nos marges de manœuvre et de faire preuve de créativité, mais toujours dans le cadre légal dont nous ne pouvons nous abstraire. Effectivement, si la députation et les personnes qui s’expriment aujourd’hui sont conscientes des problématiques liées au logement agricole, ces préoccupations doivent être transmises à notre députation fédérale, car il s’agit ici purement et simplement de droit fédéral ; nous épuisons les marges de manœuvre.

J’entends les propos émis quant à des pratiques cantonales différentes. Lorsque j’entends ce type de propos, j’ai toujours à cœur de vérifier les dires, alors si vous avez des cas précis à me soumettre, je les examinerai volontiers. Au-delà de ces cas particuliers, de notre côté, nous sommes présents et nous participons activement aux coordinations intercantonales sur l’application du droit fédéral. Nous participons à une coordination romande ainsi qu’à une autre qui tient aussi compte des cantons alémaniques ; le canton de Fribourg est représenté dans la coordination romande. Evidemment, c’est un point sensible pour moi qui habite dans une région intercantonale et où le sujet des pratiques différentes revient régulièrement. Au plan des autorités, notre pratique cantonale n’est pas différente de celle des autres cantons ; c’est justement ce qui est discuté dans la coordination, entre cantons, de la pratique liée au droit fédéral.

Enfin, ainsi que je l’ai dit, nous avons déjà été déboutés par rapport à des démarches ou des pratiques considérées trop larges par les tribunaux par rapport au droit fédéral. On peut être d’accord ou le regretter, mais je puis vous assurer que, de notre côté, nous faisons le maximum pour épuiser les marges de manœuvre disponibles. Dans ce cadre, nous n’avons pas de faculté d’aller au-delà de la pratique actuelle.

Mme Aliette Rey-Marion (UDC) —

A mon tour, je vous demande de m’excuser de prendre la parole après Mme la conseillère d’Etat. Je déclare mes intérêts : je suis maman et épouse d’agriculteurs, mais nous sommes en zone village. J’éprouve une profonde reconnaissance pour tous les agriculteurs, mais particulièrement pour ceux qui habitent en zone agricole. Dans ces zones, nombre de fermes sont délaissées et nombre de domaines agricoles n’ont pas de relève. Dans les situations où des bâtiments existent et où, par bonheur, un jeune est d’accord de reprendre le domaine, nous devons absolument tout faire pour permettre et encourager ces reprises d’exploitations qui, souvent, nécessitent effectivement un deuxième logement. Quand il y a du bétail, comme c’est le cas chez nous, ce n’est pas toujours au jeune d’être sur place, car il a aussi droit de temps en temps à un week-end ou des vacances et il est alors bien pratique que le papa puisse le seconder. Préférons-nous un démantèlement des bâtiments ou une continuité ? Je comprends tout à fait que nous devions respecter le droit fédéral, mais aujourd’hui nous devons nous battre pour aller au-delà. Restons logiques, gardons les pieds sur terre, et acceptons cette pétition, je vous en remercie.

Mme Christelle Luisier Brodard (C-DIT) — Conseiller-ère d'État

J’interviens encore une fois brièvement. Les considérations de Mme Rey-Marion notamment sont tout à fait honorables et je les comprends très bien. Simplement, il est déjà possible d’avoir plusieurs générations sous le même toit et on peut aller jusqu’à environ 480 mètres carrés de logement, c’est-à-dire suffisamment pour trois générations et un employé. Ce sont là des choses possibles. Nous sommes évidemment très sensibles à ces questions, mais une fois de plus, je tiens à attirer l’attention des députés sur le fait que le siège de la matière est réglé par le droit et la jurisprudence fédérale. Dans ce cadre, les marges de manœuvre sont très strictes et la jurisprudence actuelle va dans un sens qui n’est pas celui d’un assouplissement. J’entends vos remarques et je pense que nous sommes toutes et tous ici très attentifs à la vie agricole du canton. Mais aujourd’hui, des démarches de ce type devraient être portées auprès de nos représentants à Berne, notamment en vue des prochains travaux sur la LAT 2. En effet, on sait très bien que la suite des travaux de révision de la LAT seront consacrés à ce qui est hors zone à bâtir. Par conséquent, indépendamment de la pétition que nous examinons, j’invite tous les députées et députés intéressés par ces questions à en parler avec leurs représentants au niveau national, car les débats sur ces questions seront très importants pour tout ce qui touche au domaine hors zone à bâtir.

Mme Sonya Butera (SOC) — Président-e

La discussion est close.

Le Grand Conseil prend la pétition en considération par 75 contre 41 et 7 abstentions .

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