25_REP_223 - Réponse du Conseil d'Etat au Grand Conseil aux observations de la COGES - année 2024 - Secondes réponses.

Séance du Grand Conseil du mardi 13 janvier 2026, point 5 de l'ordre du jour

Documents

• R-CE Observations de la COGES - année 2024 - secondes réponses - Texte adopté par CE
• RC (25_REP_223) - COGES - tableau votes des 2e réponses du CE - année 24

Transcriptions

 

Décision du Grand Conseil après rapport de la Commission de gestion

Rapport général

 

Nous aurions dû débattre de ces secondes réponses au mois de décembre. La discussion a finalement lieu en janvier, le mois de décembre ayant été particulièrement chargé. S’agissant de ces deuxièmes réponses, je laisserai les sous-commissions concernées s’exprimer. Il s’agit simplement d’un rappel général de procédure : si vous refusez une deuxième réponse du Conseil d’État, l’objet est automatiquement transformé en postulat au nom de la Commission de gestion (COGES). Par ailleurs, alors que nous sommes en pleine consultation sur la révision de la Loi sur le Grand Conseil (LGC), j’ai redécouvert qu’il est même possible de fixer au Conseil d’État un délai pour sa réponse.

 

Département de l'économie, de l'innovation, de l'emploi et du patrimoine

Deuxième observation – Collaboration entre le service constructeur et les services utilisateurs

 

Dans son rapport 2024, la sous-commission du Département de l’économie, de l’innovation, de l’emploi et du patrimoine (DEIEP) a mis en évidence la situation problématique rencontrée sur le chantier de la prison de la Tuilière, en particulier s’agissant de la collaboration entre les services constructeurs et les services utilisateurs. Il avait dès lors été demandé au Conseil d’État de préciser de quelle manière il entendait améliorer, voire résoudre, les difficultés de communication et de coordination entre la Direction générale des immeubles et du patrimoine (DGIP) et le Service pénitentiaire (SPEN), difficultés qui sont à l’origine des problèmes constatés sur le chantier.

Il convient de rappeler que ces travaux se déroulent dans un bâtiment en exploitation, occupé en permanence par des personnes détenues. La première réponse du Conseil d’État n’avait pas satisfait la Commission de gestion (COGES) ni le Grand Conseil, et avait été refusée.

Dans sa seconde réponse, le Conseil d’État détaille les mesures mises en place pour remédier aux écueils rencontrés. Il mentionne notamment la création d’une task force réunissant la DGIP, le SPEN et le Service de médecine et psychiatrie pénitentiaire du CHUV, avec des rencontres hebdomadaires destinées à faire le point sur l’avancement des travaux et à traiter sans délai les problèmes signalés. Un dispositif direct a également été instauré afin que la direction puisse relayer rapidement à la task force toute difficulté survenant sur le chantier et susceptible d’entraver le bon fonctionnement de l’établissement. Enfin, un rapport mensuel est désormais transmis à la COGES et à la Commission des finances (COFIN), leur permettant de suivre l’évolution du chantier.

S’il convient de tirer un enseignement de cette situation, c’est que la conduite d’un chantier d’une telle ampleur sur un site en exploitation présente une complexité extrême, qui a sans doute été initialement minimisée ou sous-estimée et cela pourra servir d’enseignement. La COGES suivra avec attention les développements relatifs à la poursuite et à l’achèvement de cette rénovation. Elle remercie le Conseil d’État pour sa réponse et vous propose de l’accepter.

 

La discussion est ouverte.

 

Il s’agit simplement de relever que cette problématique de coordination entre les services constructeurs et les services utilisateurs est ancienne. Elle a déjà été signalée dans le domaine de la construction des gymnases, ainsi que, par exemple, en lien avec les juges de paix, entre autres. Nous sommes donc face à un problème récurrent, et je souhaiterais savoir si la pratique mise en place ici a vocation d’être étendue à d’autres services.

 

Je pense que le Conseil d’État a pu s’entretenir sur ces problématiques de suivi de chantier. Comme je l’ai indiqué, les enseignements nécessaires ont certainement été tirés en vue des prochains projets.

 

La réponse est admise avec 1 abstention.

Département des finances et de l'agriculture

Première observation – Gestion de la communication départementale

 

Lors des premières réponses du Conseil d’État, la COGES – et vous nous aviez suivis – avait estimé que le Conseil d’État n’avait pas pleinement pris la mesure de la spécificité du poste de délégué départemental à la communication (DDC). Dans sa réponse, le Conseil d’État indiquait vouloir conserver une certaine latitude pour recourir à des mandats externes. Or, je rappelle que le poste de DDC est celui d’un délégué départemental à la communication, qui incarne la parole d’un département, respectivement de l’État, dans l’exercice de ses fonctions. Il nous paraissait dès lors essentiel de prévoir des mesures propres à garantir la totale probité de ces personnes et à prévenir tout conflit d’intérêts.

Dans sa seconde réponse, le Conseil d’État affirme, par principe, privilégier des DDC internes, sans pour autant exclure le recours à des forces externes à titre exceptionnel. Il semble donc envisager que de manière habituelle les fonctions soient assumées en interne, tout en se montrant ouvert à une mutualisation – par exemple par l’appui d’autres départements en cas d’absence ou de vacances – et sans renoncer, le cas échéant, à un appui externe.

Les travaux de la COGES, ainsi que ceux de la délégation des commissions de surveillance, ont toutefois mis en évidence qu’il n’existe pas, à ce jour, de gestion standardisée des droits d’accès aux informations pour les DDC dans l’ensemble des départements. De même, il ne ressort pas, à notre connaissance, l’existence de règles clairement établies concernant la gestion précise des conflits d’intérêts potentiels. Si la seconde réponse du Conseil d’État contient une déclaration d’intention, elle ne fait état ni de l’adoption d’une directive ou d’un règlement, ni même de mesures concrètes, alors que c’était précisément l’objet de notre première relance, qui sollicitait un train de mesures.

Dans ces conditions, la COGES vous propose de refuser cette réponse, en cohérence également avec la recommandation n° 12 de la délégation des commissions de surveillance, qui demande elle aussi des mesures en la matière.

S’agissant de cette première observation relative au Département des finances et de l’agriculture (DFA), je précise encore que l’objectif est désormais une transformation en postulat, afin d’obtenir toutes les garanties nécessaires quant à la mise en place effective de mesures. Il ne nous appartient pas de co-gérer ces questions – qu’il s’agisse d’un règlement, de directives ou de tout autre dispositif permettant de clarifier ces statuts – mais nous devons pouvoir constater l’existence de telles dispositions, et non nous contenter d’une simple déclaration d’intention.

 

Je tiens tout d’abord à remercier les commissaires de la sous-commission de gestion pour cette observation pertinente, dont nous avons tenu compte dans la réorganisation menée au sein de mon Secrétariat général.

Il me paraît toutefois important de replacer cette observation et la réponse du Conseil d’État dans un contexte très particulier. Comme cela a déjà été indiqué dans la première réponse, j’ai dû faire face à l’absence de longue durée de mon délégué départemental à la communication (DDC), à la suite d’une maladie. Or, le DFA, dans sa configuration d’alors, disposait de ressources très limitées en matière de communication : outre le DDC, seul un autre communicant était actif, au sein de la fiscalité. Les ressources disponibles auprès du Bureau d’information et de communication (BIC) ne permettaient pas de compenser une absence de plusieurs mois. C’est dans ce contexte tout à fait exceptionnel que nous avons dû recourir à un ou plusieurs mandats externes. Cette absence prolongée, due à une maladie, en a été l’unique raison.

Depuis lors, une réorganisation en profondeur du Secrétariat général a été opérée, et un nouveau DDC a été engagé, entré en fonction le 1^er juin de l’année passée. Depuis que le poste est à nouveau pleinement pourvu, nous n’avons plus eu recours à des mandats externes. C’est à la lumière de ce contexte que je vous invite à accepter cette réponse. Le Conseil d’État indique clairement, dans sa seconde réponse, qu’il s’agissait d’une situation exceptionnelle et que sa volonté est que la communication départementale soit assurée par un DDC interne. Le recours à des mandats externes doit demeurer strictement encadré et n’intervenir qu’à titre tout à fait exceptionnel, en cas d’absence ou de circonstance imprévisible et de courte durée.

Le Conseil d’État vous invite à accepter cette deuxième réponse, en maintenant cette porte ouverte, mais dans un cadre clair : la communication départementale doit être assurée par les DDC de chaque département. Ce n’est que lorsque les ressources internes ne sont pas disponibles – ni au sein du département, ni dans d’autres services, ni à la Chancellerie via le BIC – que, dans ces seuls cas et à titre tout à fait exceptionnel et pour une durée très limitée, il peut être recouru à un mandat externe. C’est dans cet esprit que le Conseil d’État a défini une ligne claire, afin de poser un principe ferme tout en conservant la possibilité de faire face à l’imprévisible, auquel nous sommes parfois confrontés. Nous vous garantissons que ce type de mandat sera suivi de très près et strictement limité à ce qui est absolument nécessaire. Je vous remercie par avance d’accepter cette réponse.

 

J’ai bien écouté les explications de Mme la conseillère d’État Dittli, mais je vous invite néanmoins à soutenir la position de la COGES, dont je fais partie. Celle-ci consiste à demander au Conseil d’État l’adoption d’une directive, d’un règlement ou de toute autre disposition formelle excluant clairement le recours à des communicants externes à l’administration, quelles que soient les circonstances. On ne me fera pas croire qu’il soit impossible de trouver, au sein du BIC, d’un autre département ou d’un autre service, une personne capable de rédiger une communication lorsqu’elle est réellement urgente ; le secrétariat général du département concerné lui-même pourrait d’ailleurs, le cas échéant, assumer cette tâche, même sans en porter formellement le titre.

Le recours à des communicants externes ouvre la porte à une multitude de conflits d’intérêts potentiels, notamment au regard d’informations sensibles dont on ne maîtrise pas nécessairement ce qu’elles deviennent. Or, les communicants sont au cœur même du fonctionnement du gouvernement. Je crois, comme l’a très justement relevé M. Favez, non M. Bouverat – pardonnez-moi pour la confusion avec l’un de vos illustres prédécesseurs, avec lequel j’ai tantôt collaboré, tantôt combattu – qu’il convient de refuser cette seconde réponse du Conseil d’État et d’attendre, sous la forme d’un postulat, l’adoption d’une directive stricte en la matière.

 

Je tiens également à souligner que l’observation formulée par la COGES repose certes sur des cas très précis, identifiés et documentés au sein du DFA, mais qu’elle poursuit une ambition plus large : garantir que de telles problématiques ne se reproduisent pas à l’avenir.

Dans le cadre du traitement de nos observations, nous avons parallèlement poursuivi nos travaux, tant à la COGES qu’au sein de la délégation des commissions de surveillance. Il en ressort que le prétendu encadrement clair évoqué par Mme la conseillère d’État n’est, à notre connaissance, matérialisé ni par une directive, ni par un règlement, ni par un processus formel clairement établi au sein de l’administration cantonale.

Nous prenons acte de la déclaration d’intention. Toutefois, notre travail s’appuie sur des bases documentées. Lorsque l’on évoque un encadrement ou des mesures, nous nous attendons à disposer d’éléments concrets. Il ne nous appartient pas d’en dicter la forme – cela relève de la marge de manœuvre du Conseil d’État – mais les risques de conflits d’intérêts identifiés, de même que certaines confusions dans les cahiers des charges tels qu’ils sont présentés, démontrent la nécessité d’une clarification.

Sans anticiper les discussions qui interviendront peut-être dans le cadre du rapport de la délégation des commissions de surveillance – ce n’est pas le lieu ici – ces éléments plaident en faveur d’une clarification. La voie du postulat, en cas de refus de la réponse, apparaît dès lors comme la plus opportune pour apporter la sécurité nécessaire au bon fonctionnement de l’État. Je vous remercie par avance de votre soutien au refus de cette première réponse du DFA.

 

Monsieur le député Haury, je suis d’accord avec presque tout ce que vous avez dit, sauf sur un petit point. Ma réponse visait surtout à souligner que, dans mon département, il s’agissait vraiment d’une situation très exceptionnelle. Il ne s’agissait pas d’un simple communiqué rédigé ponctuellement dans un cadre exceptionnel : c’était une absence de longue durée. Nous avons vérifié, au sein de mon département, auprès d’autres départements et surtout à la Chancellerie, s’il était possible de mobiliser un communicant ailleurs. Dans mon cas, cela n’a pas été possible, car mon département disposait de très peu de communicants, alors que la charge de communication était très élevée. Je rappelle que plusieurs offices, comme l’Office de la durabilité et du climat (OCDC), n’avaient alors aucun communicant – aujourd’hui, ce poste est pourvu. La Direction générale de l’agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV) n’avait pas de communicant non plus, et nous sommes en train de créer ce type de postes. Bref, c’était une situation vraiment très exceptionnelle.

Je précise également que mon département n’est pas le seul à avoir eu recours à des mandats externes. Pendant la période de Covid, par exemple, il me semble que le Département de la santé et de l’action sociale (DSAS) a aussi dû recourir à des mandats externes pour assurer la communication. C’est dans ce contexte que le Conseil d’État a fourni une ligne claire, tout en situant sa réponse dans la réalité exceptionnelle de mon département, confronté à une absence de longue durée et à l’impossibilité de trouver d’autres solutions que le recours à des mandats externes.

Je tiens à ajouter que nous avons d’abord tenté de trouver quelqu’un à l’interne, en augmentant le temps de travail d’un CDI, mais cela n’a pas suffi. Cela illustre bien l’importance de la fonction de DDC, et je rejoins entièrement M. Bouverat sur le fait que ce poste ne peut pas être remplacé par quelqu’un à temps partiel.

Avec ces éléments, je voudrais ajouter une dernière parenthèse : je vous garantis, et je peux vous assurer, que depuis l’entrée en fonction de mon DDC actuel, mon département n’a plus eu recours à des mandats externes, parce que cela fonctionne dès lors qu’une personne est en place et s’occupe pleinement de la communication départementale. C’est sur ce constat que je souhaite également souligner que la situation s’est fortement améliorée. Je vous invite donc vraiment, sincèrement, à accepter cette réponse du Conseil d’État, qui reconnaît qu’il existe toujours un imprévisible et qui doit permettre au Conseil d’État et aux différents départements, dans un cadre très clair et défini, de recourir exceptionnellement à un mandataire externe si nécessaire.

 

Premièrement, je précise encore que le cadre très clair dont il est question n’a pas encore été porté à notre connaissance. Il est donc important, à notre avis, que ce cadre nous soit communiqué, ce qui n’a pas encore été le cas. 

Deuxièmement, nous avons ciblé notre observation sur la fonction des délégués départementaux à la communication et non sur l’ensemble des tâches de communication ou sur le renfort à la communication départementale dans des situations de crise. Cet élément nous paraît essentiel : certaines personnes peuvent tout à fait appuyer la communication de crise sans pour autant assumer elles-mêmes le rôle de porte-parole du département sur des questions potentiellement sensibles. Nous faisons cette distinction, et j’invite le Conseil d’État à ne pas introduire de confusion dans le débat.

Troisièmement, au cours des suppléances successives, le DFA a parfois remplacé des mandats externes par un engagement temporaire limité dans le temps. À notre connaissance, sans qu’un examen approfondi des conflits d’intérêts ait été effectué, cela a montré que, dans des situations exceptionnelles, il était possible de salarier des personnes en CDD pour suppléer, plutôt que de recourir à un mandat externe. Ce n’est pas la même chose, car la personne en CDD reste salariée de l’État, dans un cadre défini.

Ainsi, des mesures sont possibles, mais des clarifications demeurent nécessaires concernant l’encadrement que vous, madame la conseillère d’État, avez souvent évoqué, mais qui n’a toujours pas été porté à notre connaissance. Voilà l’attente de notre commission.

 

Je ne suis pas sûre d’avoir bien compris. Nous aurons donc un responsable de la communication pour le département. Mme Dittli vient d’annoncer que son département a également engagé un responsable de la communication pour l’agriculture. Par conséquent, comme le département regroupe l’agriculture, la durabilité, le climat et le numérique, nous aurons un DDC pour la durabilité, le climat et le numérique, et un responsable de l’information pour l’agriculture. Est-ce correct ?

 

Ce n’est pas la fonction du DDC. La fonction du DDC est propre à chaque état-major de chaque département. En revanche, nous avons constaté, dans le cadre de la réorganisation, que la Direction générale de l’agriculture était la dernière direction générale à ne pas disposer d’un communicant. Dans toutes les autres directions générales, qu’il s’agisse de la fiscalité que je connaissais ou des autres directions, un poste de communicant existait déjà. C’est ce poste que nous allons désormais mettre en place au sein de la Direction générale de l’agriculture.

Monsieur Bouverat, si je reprends la parole, j’aimerais rappeler que le cadre très clair dont j’ai parlé figure, comme vous l’avez souligné, dans la réponse du Conseil d’État à votre observation. Il confirme que cette fonction doit, par principe, être exercée par des collaborateurs internes intégrés institutionnellement. Le recours à des mandats externes, encadré formellement, ne peut intervenir qu’à titre exceptionnel, pour des situations imprévisibles et de courte durée, par exemple une absence soudaine, un délai transitoire ou une maladie.

Monsieur Haury, si j’ai bien compris votre remarque, vous souhaitez que le Conseil d’État rédige une directive excluant tout recours à des mandataires externes. À mon avis, cela interdirait également tout mandat externe en cas de crise ou d’absence imprévisible. C’est pourquoi ma remarque me semble pertinente et explique la réponse du Conseil d’État à cette observation.

Je souhaite également préciser, monsieur Bouverat, que dans mon cas, la situation a été gérée de manière sécurisée : un premier mandat externe a été accordé, puis la fonction a été intégrée via un CDD au département, ce qui est beaucoup plus logique et sûr pour éviter les conflits d’intérêts, qui constituaient ma première préoccupation. Avec ces éléments, je vous invite à accepter la seconde réponse. Pour ma part, j’ai bien compris les critiques et agirai différemment à l’avenir, ce que nous faisons déjà : depuis l’entrée en fonction de mon nouveau DDC en juin de l’année passée, nous n’avons plus eu recours à des mandataires externes pour la communication, et la fonction ainsi que l’organisation de mon Secrétariat général ont été fortement améliorées.

 

Je tiens simplement à relever que je ne suis pas convaincue par la réponse de la conseillère d’État. Ce n’est pas parce qu’un service ne dispose pas de communicant – alors que les autres en ont – qu’il faut automatiquement en engager un. On engage un communicant lorsqu’une analyse montre qu’il existe un réel besoin et que ce besoin est justifié.

 

Madame la députée Thalmann, c’était effectivement notre analyse. Nous avons constaté un besoin accru au sein de la DGAV et, peut-être de manière surprenante, le plus fort besoin de communication se situe au niveau des affaires vétérinaires. En effet, nous avons régulièrement, je dirais toutes les deux semaines environ, des informations à communiquer, que ce soit aux propriétaires de chiens ou aux agriculteurs, et il est essentiel que cette communication soit assurée de manière fiable. Ainsi, madame Thalmann, nous avons évalué ce besoin au sein du Conseil d’État et sommes arrivés à la conclusion qu’il existe bien un besoin spécifique de communicant à la DGAV. C’est sur cette base que le Conseil d’État a décidé de créer ce poste.

 

Deux mots, mes chers collègues, et surtout à l’attention de Mme Dittli : il ne s’agit pas du tout de cibler votre département. Il s’agit d’une demande que nous souhaitons introduire pour l’ensemble de l’administration, et donc aussi pour les autres départements. Vous ne devez donc pas vous sentir particulièrement visée par le refus de cette observation.

 

Permettez-moi également de poser une question par rapport à notre rôle à la COFIN. Lors de l’examen du budget 2026, nous avons rencontré la DGAV, et il nous a été indiqué noir sur blanc – ou plutôt rouge sur blanc – que, pour des raisons d’économie, cette direction renonçait à recruter un communicant. Je ne comprends donc plus très bien si nous avons mal interprété l’information, ou si cette renonciation était très temporaire. Quoi qu’il en soit, cette situation m’interpelle, et je vous remercie de bien vouloir nous préciser ce qu’il en est.

 

Je n’étais évidemment pas présente lors de la discussion au sein de la sous-commission des finances avec la DGAV. En revanche, je peux vous préciser que, dans la construction du budget, au sein de mon Secrétariat général, un 0,5 poste supplémentaire a été accordé pour la création de postes de communicants, et qu’un 0,5 poste vacant au sein de la DGAV peut également être mobilisé pour constituer un poste complet. L’objectif était, comme vous l’avez bien constaté en décembre dernier, de limiter au maximum la création de nouveaux postes dans les circonstances existantes.

 

La réponse est refusée avec 2 abstentions. Elle est ainsi transformée en postulat et renvoyée directement au Conseil d'Etat. 

Troisième observation – Rigueur de la surveillance de la Commission foncière rurale I (CFR I)

 

Lors des visites du département, nous avons appris – et cela a été documenté – qu’il y a eu des évolutions assez importantes entre les législatures, en fonction des conseillers d’État en charge, qui ont influencé l’effectivité – ou du moins la manière dont s’exerce – la surveillance de la Commission foncière rurale I (CFR I). Cette surveillance s’effectue par les voies de recours et de contestation des décisions émises par la CFR I. Il existait donc un processus assez précis au sein de la DGAV, et il revenait ensuite au conseiller ou à la conseillère d’État en charge du département de décider, sur la base de ces critères, s’il convenait de recourir.

Or, même si nous n’avons pas constaté de modification des critères eux-mêmes, l’effectivité des recours a varié au moment des changements de législature, donc lors du passage d’un Conseil d’État à un autre. Ces éléments étaient connus des services et nous ont été exposés. Cela a suscité notre inquiétude quant à la nécessité de garantir que la loi soit appliquée de manière identique, quelle que soit la composition du Conseil d’État, et que cette surveillance reste cohérente dans le temps. Les premières réponses ne nous avaient pas satisfaits à cet égard.

La deuxième réponse est un peu plus détaillée. Elle montre que la conseillère d’État actuelle se base, pour une part, sur ces critères, donc dans le respect des dispositions légales en vigueur et de leur mise en œuvre par les services. C’est le premier point de cette deuxième réponse.

Le second point, sur lequel nous restons plus critiques, concerne le fait que la conseillère d’État s’inspire aujourd’hui du Programme de législature du Conseil d’État. Or, ce programme peut potentiellement changer d’une législature à l’autre et n’est ni soumis à l’approbation du Grand Conseil, ni validé par celui-ci. La question de la cohérence de la surveillance de la CFR I se pose donc à ce niveau. Cela dit, cela n’enlève pas, à notre avis, la pertinence de la première partie de la réponse.

La COGES a donc décidé d’accepter cette deuxième réponse, tout en émettant un avis très critique sur la référence au Programme de législature, qui nous semble inappropriée. Nous clarifierons, lors des visites de 2025 avec les services compétents, les raisons de cette mobilisation et évaluerons sa portée dans nos futures analyses. Nous n’avons pas souhaité engager des échanges supplémentaires sur cette question, étant donné que la première partie de la réponse nous paraissait convaincante. Ainsi, la COGES vous invite à approuver cette dernière réponse, non sans quelques critiques.

 

La réponse est admise avec quelques abstentions.

Ce point de l’ordre du jour est traité.