23_POS_20 - Postulat Marc-Olivier Buffat et consorts - Droit de préemption communal - les règles doivent être précisées.

Séance du Grand Conseil du mardi 28 janvier 2025, point 17 de l'ordre du jour

Texte déposé

Depuis l'entrée en vigueur de la LPPPL l'exercice du droit de préemption communal pour construire des LUP a fait l'objet de controverses.Référence est faite également à l'interpellation de notre collègue Miauton ref. 22_int_123- qui n'a pas reçu de réponse à ce jour.

Si l'on se réfère à l'EMPD ainsi qu'aux débats du Grand conseil, la volonté originelle du législateur cantonal était d'une part d'encourager la construction de nouveaux logements à loyer abordable (LUP) et d'autre part d'éviter la soustraction de logements du marché de l'habitation et du logement.

A l'article 35 LPPPL la loi précise qu'après avoir exercé son droit de préemption l'autorité doit proposer l'objet dans le cadre d'une "adjudication publique"

Il ressort des travaux préparatoires que la volonté était d'assurer une transparence totale dans la procédure d'adjudication publique et de veiller à maintenir une égalité de traitement parmi les adjudicataires, sous les mêmes formes que les marchés publics par exemple; pour les mêmes motifs l'autorité publique ne saurait se muer en promoteur ou créer des distorsions de concurrence entre les différents acteurs immobiliers.

Par le présent postulat nous demandons au conseil d'Etat de proposer une modification légale ou réglementaire afin de préciser :

- Dans l'exercice du droit de préemption l'Autorité municipale doit utiliser ses fonds propres soit les fonds prévus et affectés à une politique de LUP - à l'exclusion de fonds étrangers ou garantis par des tiers.

- l'adjudication publique au sens de l'art 35 LPPPL s'entend par un appel d'offres ouvert qui exclut donc tout arrangement préalables avec d'éventuels futurs acquéreurs 

Conclusion

Renvoi à une commission avec au moins 20 signatures

Documents

• Rapport de minorité de la commission - RC min 23_POS_20 - Pierre Zwahlen
• Rapport de majorité de la commission - RC maj 23_POS_20 - David Vogel
• 23_POS_20-Texte déposé

Transcriptions

En préambule, je tiens à remercier Mme Sophie Métraux pour la tenue des notes de séance. Le postulant, M. Buffat, précisait que, selon lui, la Loi sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL) devait encourager la construction de logements d’utilité publique (LUP), et que l'autorité devait adopter une politique claire, disposer des fonds nécessaires, garantir une transparence totale dans les procédures d'adjudication et assurer une égalité de traitement entre les différents adjudicataires. Pour résumer sa position – et il me corrigera si nécessaire – M. Buffat estime que l'autorité publique ne doit pas se comporter comme un promoteur immobilier classique.

Selon M. Buffat, en passant de la théorie à la pratique, un problème se pose concernant l'origine des fonds, comme cela s’est déjà produit, notamment à Prilly. Il considère que cette méthode de financement est en dehors de la volonté du législateur, et c'est pourquoi il demande qu'un cadre soit établi, afin de préciser les fonds alloués à de telles opérations et la procédure à suivre pour les appels d'offres. En résumé, le Conseil d'Etat confirme la nécessité de clarifier certains points et considère qu'un règlement est donc souhaitable. Si une commune souhaite céder des droits à bâtir, elle peut le faire, mais seulement si cela permet de construire 100 % de LUP.

Quant à l'origine des fonds, le Conseil communal peut, au cas par cas, autoriser la municipalité à effectuer des acquisitions, ou bien déléguer cette compétence avec un montant fixé, comme cela se fait à Lausanne, sauf erreur. Dès lors, tant que les fonds sont autorisés par le Conseil communal, le Conseil d'Etat ne voit pas de problème avec cette manière de procéder.

Pour résumer, le Conseil d'Etat tient à préciser qu'il ne faut pas qu'il y ait de mesures du type « Prilly 2 » qui iraient contre l'esprit de la loi. En revanche, la demande initiale de M. Buffat, qui insistait pour qu'un montant précis soit disponible en liquide ou sur un compte affecté, ne correspondait pas non plus à l'esprit de la loi. De plus, plusieurs aspects de ces réflexions sont déjà en cours de discussion au sein du Conseil d'État.

Concernant la discussion générale, pour simplifier : ceux qui s'opposaient à la proposition considéraient qu'il s'agissait d'un moyen de tuer le droit de préemption dans l’œuf. Ils voyaient aussi cela comme une attaque contre les villes de Prilly et de Lausanne, pour ne pas les nommer. Le Conseil d'Etat étant déjà en train de travailler sur un règlement, ils estimaient que cette démarche était inutile et qu'elle remettait en cause, dans la pratique, le droit de préemption si l'on devait disposer de fonds propres sur un compte. Cependant, M. Buffat a précisé qu’il ne voulait pas des fonds propres, mais plutôt un fonds spécifiquement prévu et affecté.

De leur côté, ceux qui soutenaient la proposition affirmaient qu'il ne s'agissait pas d'un procès d'intention. Ils soulignaient qu'il y avait de nombreux dépôts parlementaires sur ce sujet, ce qui montre que la situation n'est pas aussi claire qu'elle le paraît, et que la transparence est essentielle. Ils estimaient que le gré à gré devait être évité, et certains pensaient que, sans fonds disponibles, les LUP ne pouvaient pas être menées à bien.

Un amendement a été déposé par M. Thuillard, demandant que, « Dans l'exercice du droit de préemption, l'Autorité municipale ou cantonale doit utiliser ses fonds propres soit les fonds prévus et affectés à une politique de LUP – à l'exclusion des fonds étrangers ou garantis par des tiers. » Cet amendement, qui a été accepté par 5 voix contre 1 et 1 abstention, a recueilli la majorité de la commission. En conséquence, la commission vous demande de prendre en considération partiellement le postulat proposé par M. Buffat.

La minorité de la commission s'appuie principalement sur la position du Conseil d'Etat pour rejeter les demandes du postulat. Les propositions vont à l'encontre de la Loi sur les communes, d'une part, et de la LPPPL, d'autre part. En effet, tant la pénurie de logements que la hausse des loyers se sont aggravées depuis cette période. D'ailleurs, depuis la séance de la commission, il y a environ vingt mois, cette pénurie et cette cherté rendent la recherche d'un nouvel appartement encore plus difficile dans une grande partie du canton.

La première exigence du postulat, qui consiste à utiliser les fonds communaux prévus et affectés à des logements d'utilité publique, est incompatible avec la Loi sur les communes. L'obligation de fonds propres nécessiterait une modification de cette loi. La commune est, en revanche, libre d'emprunter les fonds nécessaires. En revanche, le Conseil communal ou général doit autoriser cette dépense dans un délai de 40 jours ou par une autorisation générale d'acquisition d'immeubles.

La deuxième exigence, qui ne prévoit pas une adjudication publique conforme aux règles des marchés publics, entre en conflit avec la LPPPL. En effet, la réglementation des marchés publics s'applique en cas d'achat, et non de vente. Il n'y a pas lieu d'exclure tout arrangement préalable, car une municipalité pourrait vouloir se renseigner en amont sur une transaction afin de savoir si une coopérative d'habitation ou une autre entité est disposée à créer des LUP. Cela permet d'éviter un achat de plusieurs millions de francs qui risquerait de ne pas atteindre son objectif. Il est important ici de ne pas restreindre davantage l'autonomie communale. D'ailleurs, la Cour constitutionnelle a confirmé cette approche dans ses considérants lors de la révision du règlement de la LPPPL.

Quant à l'amendement qui a été accepté par la majorité de la commission, la question a déjà été tranchée dans le cadre du décret concernant la création d'un fonds permettant l'exercice du droit de préemption par l'Etat, adopté l'été dernier. En conséquence, la minorité de la commission vous recommande de rejeter la prise en considération partielle du postulat et de renoncer à le transmettre au Conseil d'Etat.

La discussion est ouverte.

Je vais éviter de faire durer inutilement le suspense et vous annonce d'emblée que je retire mon postulat. J'en ai informé les deux rapporteurs, tant de la majorité que de la minorité, bien que ce soit un peu tardivement, et je m'en excuse auprès de vous, chers collègues. Je voulais également connaître la position de mon groupe politique, ce qui me paraît tout à fait légitime.

Il faut aussi souligner que ce retrait est motivé par le fait qu'il s'est passé beaucoup de choses depuis la présentation de ce postulat. Tout d'abord, je tiens à saluer le nouveau règlement du Conseil d'Etat, adopté en novembre 2023, qui répond en grande partie à mon postulat en clarifiant plusieurs éléments qui étaient flous dans la loi ou dans son interprétation. Ce règlement est d'ailleurs conforme à ce que le Conseil d'Etat avait annoncé lors des travaux en commission.

Plus encore, la Cour constitutionnelle du canton de Vaud, dans un arrêt du 27 novembre 2024, a rejeté de manière ferme et claire plusieurs recours qui contestaient les dispositions du nouveau règlement du Conseil d'Etat. Elle a également apporté des éclaircissements sur la manière d'interpréter ces dispositions, comme l'ont souligné les rapporteurs de minorité et de majorité. Aujourd'hui, je pense qu'il est sain et raisonnable de s'en tenir à cette nouvelle situation. Nous avons un règlement clair et une jurisprudence qui précise son interprétation.

Certes, et je ne vous le cache pas, il me semble encore contestable qu'une commune puisse se comporter, comme je l'avais dit précédemment, presque comme un promoteur immobilier en empruntant au cas par cas, et soudainement, des fonds étrangers à des tiers qui sont eux-mêmes promoteurs immobiliers. Cela me semble extrêmement problématique. Cependant, je tiens à préciser que, du moins pour la commune de Lausanne, je ne considère pas avoir fait un procès d'intention. En effet, la commune de Lausanne dispose largement des fonds nécessaires pour ces opérations. De plus, le canton de Vaud, comme il a été mentionné, dispose désormais d'un fonds. Il est vrai que pour les petites et moyennes communes, qui n'ont pas les mêmes ressources, cela pourrait constituer une exigence excessive qui ne figurait peut-être pas directement dans le texte de la loi au moment de son adoption.

Ainsi, à la lumière du nouveau règlement et de la jurisprudence constitutionnelle, nous avons désormais suffisamment de clarté, même si cela ne règle pas tous les problèmes. Nous avons des bases plus solides sur la manière d'appliquer le droit de préemption. Il est donc souhaitable d'éviter de nouvelles procédures et d'aller de l'avant avec une base légale aussi claire que possible.

J'aimerais profiter de l'occasion pour rappeler, comme l'a mentionné le rapporteur de la minorité, que l'objectif principal de la loi est la création de nouveaux LUP. Malheureusement, force est de constater, et je le regrette profondément — étant moi-même un fervent défenseur de cette loi lors de son adoption — qu'en dépit de cet objectif, nous en sommes toujours à zéro création de LUP. Cela demeure extrêmement regrettable. Le fait d'utiliser le droit de préemption pour préempter des immeubles déjà loués à des loyers modérés ne fait qu'immobiliser une situation sans réellement apporter de solution nouvelle.

Je pense, madame la conseillère d'Etat, qu'il est impératif de réfléchir à des moyens d'accélérer la création de nouveaux LUP. Et je précise bien « nouveaux LUP », pas des immeubles déjà loués à des loyers relativement bas, dont le droit du bail empêche de toute manière une augmentation des loyers, même en cas de changement de locataire, grâce à la formule verte. Il ne s'agit pas de maintenir des situations acquises, voire privilégiées, mais de mettre en place des ressources pour de nouveaux habitants : des primo-locataires, des familles en situation de séparation ou de divorce, ou encore de nouveaux arrivants qui peinent à trouver un logement. Et, là, je le dis clairement : quelle que soit votre orientation politique, il reste un travail considérable à accomplir. A ce jour, force est de constater qu'aucune avancée tangible n'a été réalisée.

La discussion est close.

Le postulat est retiré.