22_REP_165 - Réponse du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'interpellation Fabrice Moscheni et consorts - Caisse de Pensions de l'Etat de Vaud (CPEV): les reports de sa restructuration annonce-t-elle un besoin supplémentaire de recapitalisation avec l’argent du contribuable ? (22_INT_108).

Séance du Grand Conseil du mardi 26 août 2025, point 24 de l'ordre du jour

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• Texte adopté par CE - R-CE Moscheni 22_INT_108 - publié

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Je remercie Conseil d’Etat pour ses réponses à mon interpellation, dont je rappelle les circonstances du dépôt. Mon but était de questionner les reports à répétition des mesures de restructuration décidées en 2013 lors de la recapitalisation de 1,5 milliard de francs. Le sujet est d’importance : on parle de 40’000 assurés pour un engagement de 10,6 milliards, et de 20’000 rentiers pour un engagement de 10,6 milliards également. Aujourd’hui, il manque 6,7 milliards dans la Caisse de pensions de l’Etat de Vaud (CPEV), c’est-à-dire que si l’on considère le taux de couverture des actifs, on est à 37% ! Il faut noter que la caisse bénéficie d’une garantie du canton. S’il y a un problème, c’est donc le contribuable qui va payer, ainsi que cela s’est passé en 2013. 

Avant d’en arriver à la substance de la réponse du Conseil d’Etat, j’aimerais rappeler quelques points. Fin 2013, la CPEV a reçu un financement de 1,5 milliard, atteignant ainsi un taux de couverture de 65%, jugé extrêmement inquiétant, à l’époque. Le plan de refinancement a consisté à injecter du capital – c’est-à-dire 1,5 milliard – pour restructurer la caisse de pensions et la sauver, ce qui correspondait, à l’époque, à environ 41’000 francs par fonctionnaire. Ainsi, 41’000 francs ont été donnés à chacun des fonctionnaires pour sauver leur caisse de pensions ! En contrepartie de cet argent, l’engagement était pris de restructurer le plan de prévoyance, c’est-à-dire en parlant clair de baisser les prestations. Effectivement, c’est ce qui devait être mis en route et appliqué dès 2019. 

Aujourd’hui, la CPEV est une caisse extrêmement généreuse : c’est quasiment la dernière caisse en Suisse qui fonctionne sur le principe de primauté des prestations. Les 12 dernières années sont prises en compte pour calculer la retraite, alors que pour la plus grande partie de tous les employés de ce pays, cet effet est calculé sur l’ensemble de leur carrière. Dans la plupart des caisses, le départ à la retraite est fixé à 65 ans, alors qu’à la CPEV, aujourd’hui, en fonction du collectif auquel vous appartenez, c’est 60 et 62 ans. Et enfin, la CPEV est parmi les caisses de pensions en Suisse ayant le taux de cotisation le plus haut, puisqu’aujourd’hui, pour chaque fonctionnaire, un coût de 15,5% du salaire est payé par le contribuable, soit en moyenne 12’000 francs par année. Si la cotisation était payée ainsi que la loi le demande, cela représenterait une économie de 200 à 300 millions par année, pour l’Etat. Mais, malgré ces cotisations importantes et la somme de 1,5 milliard injectée en 2013, la situation est assez compliquée. Je vous rappelle les taux de couverture : le taux est parti de 65% en 2013 – un taux alors jugé très inquiétant. En 2019, il était à 72%, à 71% en 2020, à 75% en 2021, à 68% en 2022 et à 69% en 2023, avec un taux de couverture minimum de 68% ; c’est donc toujours un peu à la limite. Aujourd’hui, d’après nous, il y a donc un vrai problème de sous-capitalisation de la caisse. Ce n’est peut-être pas le cas selon l’expert, mais en tout cas, la caisse ne rebondit pas comme elle le devrait. Je vous rappelle qu’en 2012, lorsqu’il a été décidé d’injecter 1,5 milliard, il manquait 4,8 milliards dans la caisse et aujourd’hui, il en manque 6,7 ! Par conséquent, la restructuration du plan décidé en 2013 est vraiment nécessaire ! La question se pose : pourquoi la restructuration qui devait être mise en place en 2019 ne l’est-elle toujours pas ? 

Je vous présente un bref historique, assez lunaire, de ces reports à répétition. En 2017, le plan qui devait être mis en place en 2019 a été repoussé à 2023, en raison des bons résultats des placements en 2017 – ce qui fut effectivement le cas. Il est assez intéressant de constater que, le 14 avril 2022, le plan a été à nouveau repoussé de 2023 à 2025. Le Conseil d’administration de la CPEV – le fameux conseil d’administration dont la conseillère d’Etat nous dit qu’il a tous les pouvoirs – a décidé de reporter la mise en place des mesures de restructuration, en date du 14 avril 2022, avec le texte suivant : « En avril 2022, l’autorité de surveillance LPP et des fondations de Suisse occidentale (As-So) a approuvé la mise à jour quinquennale du plan de financement de la CPEV. Elle a ainsi validé la décision du conseil administratif de ne pas baisser les prestations promises aux assurés actifs avant 2025, grâce notamment à la très bonne performance des placements en 2021. » Or, pour ceux qui s’en souviennent, à la date du 14 avril 2022, la guerre en Ukraine venait d’être déclarée, il y avait une inflation énorme et les bourses avaient perdu 30% ! On peut se demander sur quelle planète se trouvait le Conseil d’administration de la CPEV le 14 avril 2022, mais ce n’était en tout cas pas sur la même planète que vous et moi. Puis à nouveau, une nouvelle information est émise le 1er mai 2024 : le Conseil d’administration de la CPEV a de nouveau décidé de reporter l’application du plan de restructuration au 1er janvier 2025. Ce n’est donc plus 2025, maintenant, mais 2027, alors que je rappelle que le plan initial devait être introduit en 2019. Et cette fois, le plan est assez extraordinaire, il n’y a pas d’autres mots. En fait, fin 2026, on crée ex nihilo 1,6 milliard ! Vous voyez donc que les performances de la caisse augmentent de 1,6 milliard entre le 31 décembre 2026 et le 1er janvier 2027 et qu’un taux de couverture de 97,6% sera atteint en 2051 ! C’est merveilleux, Dieu existe et c’est un miracle !

Un point particulièrement intéressant : dans les hypothèses faites par la CPEV pour atteindre ces résultats, elle estime qu’il y aura 600 équivalents plein-temps (EPT) de plus par année, dans l’Etat de Vaud, jusqu’en 2052, et ainsi une augmentation de la masse salariale annuelle de 150 millions par année jusqu’en 2052 – soit à peu près 4 milliards de plus de masse salariale en 2052. Je vous laisse analyser ces chiffres dans une logique de budget et j’imagine que nous pourrons en reparler bientôt. En bref, c’est l’inflation, c’est open bar, on y va ! Et puis ainsi, il sera possible de sauver la caisse de pensions sans mettre en place les mesures de restructuration. Ce tour de passe-passe n’est pourtant pas le sujet de cette interpellation ; j’en ai déposé une autre pour analyser comment la CPEV peut présenter un tel plan et nous verrons bien quelle sera la réponse. 

Pour revenir à l’interpellation qui concerne le report en cascade des mesures de restructuration, si j’analyse donc la réponse du Conseil d’Etat, madame la conseillère d’Etat l’a résumée : c’est le problème du Conseil d’administration et le Conseil d’Etat ne peut pas faire grand-chose. Selon moi, oui et non, car il est tout de même vrai que sur les 8 membres du Conseil d’administration de la CPEV, 4 sont nommés par le Conseil d’Etat. C’est pourquoi j’ai de la peine à me satisfaire d’une réponse consistant à dire que le Conseil d’Etat ne peut rien faire. Dans le cadre de la nomination de ces personnes, la question est de savoir qui les a nommés et dans quelle logique politique. Je crois en effet qu’une logique politique est à l’œuvre, dans cette caisse de pensions et mon préopinant l’a bien dit. Selon sa logique étatiste, il y aura toujours assez d’argent pour avoir une retraite qui, comme déjà dit, est en dehors de toute norme par rapport à toutes les autres caisses de pensions. Même la Caisse de pensions de la ville de Lausanne (CPCL) que je connais bien, n’ose pas faire ce que fait la CPEV ! A la CPCL, la retraite est calculée sur les 40 années de cotisation, et non uniquement sur les 12 dernières années. A vrai dire, j’estime que la responsabilité du Conseil d’Etat est tout de même engagée par rapport à ses représentants, car même si je conçois tout à fait que ces derniers sont indépendants, j’estime que leur nomination et leur ligne politique devraient malgré tout être revues. Si l’on regarde qui a été nommé, de nombreuses personnes ont été nommées par l’ancien Conseil d’Etat et leurs profils sont plutôt liés aux mêmes opinions politiques que celles de mon préopinant, M. Buclin.

Un point très intéressant est amené en réponse à la question 4, où vous rappelez qu’il n’y aura pas de refinancement sans une mise en place du nouveau plan. Je vous pose la question, madame la conseillère d’Etat : si la CPEV se trouve dans une logique d’urgence et doit être sauvée, ne la financeriez-vous pas tout de suite ? Je veux juste vous rappeler que, dans le cadre des calculs actuariels, un changement de plan, ses conséquences et ses impacts portent ou amènent des solutions sur une dizaine d’années, et non dans l’année qui suit. Dans le cadre des mesures d’urgence, je vous mets au défi de dire non à la CPEV et de laisser couler l’institution. 

En conclusion, la CPEV assure près de 40’000 actifs et paye des rentes à 200’000 rentiers. Aujourd’hui, la CPEV a un taux technique qui lui génère à peu près 6 milliards de déficit. La dynamique d’une caisse de pensions est ainsi faite que l’introduction de changements dans le plan de prévoyance impacte l’équilibre financier de la caisse, dans le long terme. Au vu de cette inertie, il y a donc bien un risque non négligeable que les reports à répétition de la restructuration du plan de prévoyance soient néfastes, et que des mesures beaucoup plus extrêmes doivent être mises en place. Pour le bien des retraites de nos fonctionnaires, il faut absolument prendre au sérieux la question de la CPEV, et ne pas simplement penser que des miracles existent. 

C’est la raison pour laquelle je dépose la détermination suivante : 

« Le Grand Conseil invite le Conseil d’Etat à veiller à ce que la CPEV implémente dans les meilleurs délais les mesures de restructuration décidées en 2013 dans le cadre du plan de refinancement de la CPEV. »

La discussion sur la détermination est ouverte.

J’aimerais tout d’abord rassurer madame la conseillère d’Etat ; elle ne hante pas mes nuits, pas plus que MM. Broulis et Maillard et donc, jusqu’ici, tout va bien. 

J’appuie la détermination de notre collègue Moscheni, qu’à titre personnel, je voterai. Puisque j’ai la Loi sur la Caisse de pensions de l’Etat de Vaud (LCPEV) sous les yeux, je souligne qu’à son article 16, cette loi stipule : « Les décisions et réglementations du Conseil d'administration ayant un impact financier pour l'Etat sont soumises préalablement au Conseil d'Etat pour préavis. » Ainsi, madame la conseillère d’Etat, à lire cet article de loi, on ne peut pas dire que le Conseil d’administration de la CPEV fait ce qu’il veut, comme il veut et quand il veut ; il y a quand même un droit de regard du Conseil d’Etat. D’autant que, comme l’a rappelé à juste titre notre collègue Moscheni tout à l’heure, l’impact pour les assurés comme sur le budget du canton peut être assez considérable. En plus, la question du taux de couverture reste très préoccupante alors qu’on ne peut ignorer – comme notre collègue Moscheni l’a également relevé – que s’il devait y avoir un problème, on conçoit mal le Conseil d’Etat et respectivement le Grand Conseil jouer les Ponce Pilate ; nous serons là pour remettre la main au porte-monnaie. 

A cet égard, j’aimerais aussi rappeler l’article 10, aux alinéas 2 et 3, de la LCPEV qui définissent les prestations et cotisations annuelles, des assurés à hauteur de 10% de leur salaire cotisant et des employeurs à hauteur de 15,5%. Il y a donc les prestations, et les allocations en proportion d’un tiers et deux tiers. Et puis, il y a effectivement la question de la primauté des cotisations, que vous relevez d’ailleurs, madame la conseillère d’Etat, dans la réponse à mon interpellation. L’expert cité dans votre réponse évoque le fait que si l’on ne prend pas des mesures aujourd’hui, assainir la situation prendra beaucoup de temps. C’est donc aujourd’hui qu’il faut prendre les mesures que l’on aurait déjà dû prendre, j’imagine, il y a bien longtemps, ainsi que le relève la détermination. C’est pourquoi je vous invite vivement à soutenir cette détermination pour que le Conseil d’Etat fasse usage des prérogatives qui lui incombent, notamment en vertu de l’article 16 que je viens de citer, afin que nous puissions enfin avoir un plan de refinancement de la CPEV conforme à ce qui a été décidé en 2013.

Je n’avais pas du tout prévu de prendre la parole sur les questions de ces interpellations, qui de surcroît concernent le secteur public. En revanche, j’aurais bien voulu discuter encore longtemps de quelques énormités proférées par certains préopinants et des méconnaissances sur la gouvernance d’une caisse de pensions intégrées à leur discours, mais Mme la Conseillère d’Etat a déjà corrigé quelques états de fait. 

Pour quiconque siège dans une caisse de pensions, prendre en 2025 une détermination sur une analyse de 2013 est problématique ! Je ne veux pas dire que cette analyse ne contient pas des éléments qui doivent inspirer nos décisions, mais je défie quiconque de prendre une décision sur cette base. Ainsi, je prie le Grand Conseil de ne pas faire de telles incitations, très éloignées de notre rôle. On amènerait ainsi le Conseil de fondation à prendre des options qui ne sont plus fondées sur la situation actuelle. L’expert a un rôle à jouer et des décisions doivent être prises, en 2025, mais sur la situation de 2025 et non sur celle de 2013. Dans les caisses de pensions dans lesquelles je siège, quand nous prenons des décisions, nous le faisons sur la base de rapports datant de moins de six mois. Nous devons en effet aussi tracer des stratégies à plus long terme, mais elles doivent être réactualisées chaque année. On ne peut pas sortir une recommandation de son contexte ; des études doivent impérativement être faites ou refaites avant de reprendre une décision. Et si vous prenez une décision sur une base de 2013, à mon avis, les autorités de surveillance devront « sonner les cloches ».

Ainsi que je l’ai dit, je n’ai pas préparé mon intervention et personne ne l’a fait pour moi, contrairement à d’autres, peut-être ? Je prie le Grand Conseil de renoncer à la détermination telle qu’elle est rédigée.

Monsieur Bouverat, j’ai préparé tout seul ma détermination ; j’ai moi-même fait partie de conseils d’administration de caisses de pensions et, par conséquent, je connais ce dont vous parlez. Vous avez raison : les caisses de pensions sont dynamiques et on ne peut pas se baser sur les chiffres d’il y a 10 ans. Mais ici, nous ne parlons pas de chiffres, mais d’une chose très simple : le plan de retraite de la CPEV est beaucoup trop généreux en fonction de la démographie en général et, accessoirement, des autres caisses. Ici, dans le cadre de ce qui a été discuté en 2013, il s’agit tout simplement d’implémenter une mesure très simple qui consiste à augmenter l’âge de la retraite de 2 ans. Aujourd’hui, dans notre pays, n’importe quel employé standard part à la retraite à 65 ans. La CPEV donne cet avantage inimaginable d’avoir une retraite complète à 60 et à 62 ans, en fonction du collectif dont vous faites partie. Or, cette solution n’est plus tenable « actuairement ». 

Si vous êtes dans une caisse de pensions, monsieur Bouverat, et je crois que vous êtes quelqu’un d’intelligent, vous savez très bien qu’il y a un « problème » – même si l’espérance de vie est un « bon problème » – mais donner la retraite complète à 62 et à 60 ans, respectivement, n’est plus tenable financièrement. C’est tout simplement ce qui avait été décidé en 2013, qui devait être implémenté en 2019, qui a été reporté à 2023, à 2025 et maintenant à 2027. Même vous, vous vous rendez bien compte qu’il y a un problème ! Aujourd’hui, ce que demande cette détermination, c’est qu’enfin, la CPEV s’aligne sur les pratiques des autres caisses de pensions. Même en faisant cela, elle va rester une des caisses les plus intéressantes et les plus généreuses de ce pays.

Monsieur Moscheni, si vous l’avez préparée tout seul, je comprends mieux pourquoi il y avait autant de problèmes dans votre intervention de tout à l’heure. Jusqu’à juin dernier, j’étais membre de l’Assemblée des délégués des assurées et assurés de la CPEV, étant moi-même assuré dans cette caisse. Je me vois donc obligé de corriger passablement d’énormités qui ont été formulées. Comme vous n’avez malheureusement pas entendu que Mme Moret a déjà rectifié certains éléments, je dois faire une répétition – quelque chose qu’ici nous n’aimons pas. Mais comme vous répétez sans cesse les mêmes informations erronées, depuis maintenant plusieurs minutes, je vais m’efforcer de répéter très clairement. 

Le plan de financement est aujourd’hui validé par l’As-So. Ce n’est pas par manœuvre, ou dans un élan audacieux, qu’il a été décidé que s’appliquerait – en l’occurrence en 2025 – un plan de financement ou un autre. Il existe une procédure, conforme à la Loi fédérale sur la prévoyance professionnelle (LPP), qui prévoit qu’une expertise du plan de financement soit faite et soumise à l’As-So, et c’est cette dernière autorité qui valide ou non le plan de financement. Nous avons donc actuellement un plan de financement valide, et non une situation où personne ne se pose de questions depuis 2013 ! Le plan actuel est valide et l’est encore pendant deux ans, sauf erreur. Ensuite, la LPP ne donne aucune compétence à notre Grand Conseil pour se prononcer sur les prestations d’une caisse de pensions, y compris celle de son propre personnel. La loi fédérale ne donne pas non plus cette compétence au Conseil d’Etat et Mme Moret a expliqué comment les compétences sont réparties. 

Aujourd’hui, je crois que personne ne sait vraiment de quoi sont constitués les deux plans de financement, dont l’un est en vigueur jusqu’en 2027 et l’autre potentiellement en vigueur par la suite si les choses se présentaient plus mal. En effet, vous amenez cette question sous la forme d’hypothèses démographiques que vous n’avez pas expliquées et qui ne correspondent pas à celles de l’expert. Si je me rappelle bien, il s’agit d’un expert qui n’est pas un inconnu dans le domaine des caisses de pensions. La dernière expertise, faite en 2024, confirme en tous points que le modèle est conforme à ce que la loi demande. Or, contrairement à ce que vous avez affirmé, la loi demande notamment qu’à terme, le taux de couverture soit de 80% et non de 100% ; c’est tout de même important ! Vous accusez la caisse de ne pas arriver au taux de 100%, mais la loi n’impose pas cette exigence ! 

Finalement, dans votre dernière intervention, quand vous dites que le plan n’est pas finançable, on comprend qu’il s’agit de votre affirmation, à vous seul, face à une des plus grandes entreprises d’expertise dans le domaine de la prévention professionnelle. Vous nous dites que les avantages sont « inimaginables » ! Ils sont tout de même imaginables puisqu’ils existent et que des gens partent à la retraite chaque année ! Et ces prestations sont en régression sur les 20 ou 30 dernières années. 

Il se trouve que la CPEV s’est livrée à un exercice très intéressant : elle a comparé son propre plan de prestations avec celui des autres grandes caisses privées et publiques de Suisse romande. Figurez-vous que les prestations délivrées par la CPEV ne sont pas différentes comparativement aux caisses de taille similaire en Suisse romande, privées et publiques. Elles sont même parfois légèrement inférieures, mais à un coût plus bas, car il est vrai que le total de cotisation est plus bas à la CPEV que dans d’autres caisses. Dans tous les cas, il est donc factuellement faux de dire que le plan n’est pas finançable et que les avantages offerts sont inimaginables. Et il est légalement impossible de voter votre résolution, puisqu’il ne s’agit ni d’une compétence du Parlement ni du Conseil d’Etat. Je vous invite donc à refuser cette résolution.

La discussion est close.

La détermination Fabrice Moscheni est adoptée par 74 voix contre 50 et 5 abstentions.

Ce point de l'ordre du jour est traité.