24_LEG_16 - EMPL (1er débat) modifiant la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (LPR) et réponse à la motion David Radler et consort au nom Les Vert.e.s vaudois.e.s - Respectons le principe de l'autonomie communale et redonnons aux Communes leurs compétences en matière d'affichage ! (22_MOT_22).

Séance du Grand Conseil du mardi 16 juin 2026, point 24 de l'ordre du jour

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• Rapport de la commission_24_LEG_16_Marion Wahlen
• Texte adopté par CE - EMPL LPR - publié

Transcriptions

La commission a examiné le projet de loi modifiant la Loi sur les procédés de réclame (LPR). Ce projet vise à mettre en œuvre la motion Raedler, adoptée par le Grand Conseil, qui demande de renforcer l’autonomie communale en matière d’affichage publicitaire. Concrètement, il s’agit de permettre aux communes de décider librement si elles souhaitent ou non autoriser les espaces d’affichage sur leur territoire, alors que la législation actuelle limite cette marge de manœuvre. Le projet vise également à adapter la loi aux récentes modifications de la Loi sur la protection du patrimoine naturel et paysager (LPrPNP) concernant l’éclairage publicitaire, ainsi qu’à clarifier certaines compétences administratives relatives à l’approbation des règlements communaux. 

Les discussions de la commission se sont principalement concentrées sur la portée de l’article 3, relatif au champ d’application de la loi, et de l’article 17 qui traite des compétences communales en matière d’affichage. Plusieurs commissaires ont exprimé des interrogations quant aux conséquences pratiques de ces dispositions pour les commerces, les associations, les clubs sportifs ou encore les organisateurs de manifestations d’intérêt général. Les débats ont notamment porté sur la distinction entre la publicité pour compte propre et la publicité pour compte de tiers, ainsi que sur l’équilibre à trouver entre l’autonomie communale, la liberté économique et les exigences découlant du droit fédéral. 

S’agissant plus particulièrement de l’article 3, une majorité de la commission a estimé que l’ajout précisant que la loi s’applique aux procédés de réclame situés sur le domaine public ou privé n’était pas nécessaire. Un amendement supprimant cette précision a dès lors été accepté, au motif que la formulation actuelle de la loi permet déjà de couvrir les procédés de réclame perceptibles depuis l’espace public.

Pour le reste, la commission a soutenu les modifications proposées, en particulier la mise en œuvre de la motion visant à redonner aux communes la compétence de décider de leur politique d’affichage, tout en maintenant l’obligation de prévoir des emplacements destinés à l’expression politique durant les périodes électorales et de votation.

Au terme des délibérations, la commission a adopté un amendement à l’article 3 visant à supprimer la précision relative au domaine public ou privé, puis a adopté le projet de loi ainsi amendé par 10 voix et 1 abstention. Par conséquent, la commission recommande au Grand Conseil d’entrer en matière sur ce projet de loi par 10 voix et 1 abstention.

La discussion sur l’entrée en matière est ouverte.

Vous l’aurez compris à la lecture du très bon rapport de Mme la présidente de la commission, l’objet sur lequel nous nous prononçons aujourd’hui vise à mettre en œuvre une motion précédemment acceptée par notre Grand Conseil. Celle-ci tendait à redonner aux communes la possibilité de décider, sur leur territoire, la possibilité et la manière d’autoriser les procédés de réclame, notamment l’affichage.

Il s’agit d’une question sensible, qui suscite toujours de nombreux débats. Comme nous l’avions relevé lors du premier vote, elle a également fait l’objet d’un litige porté devant le Tribunal fédéral (TF), chargé de déterminer si les restrictions, limitations ou cadres posés à l’affichage public étaient conformes au droit. Le TF a validé ces possibilités, considérant que les communes sont les mieux placées pour savoir ce qui peut être installé sur leur territoire et pour décider de la manière dont celui-ci doit être géré. A ce titre, ce sont elles qui doivent déterminer si des panneaux d’affichage peuvent être posés et, le cas échéant, où.

C’est précisément ce que visait à permettre la motion acceptée par notre Grand Conseil, et que le projet du Conseil d’Etat entend aujourd’hui concrétiser, c’est‑à‑dire redonner – ce qui s’avère légitime – ce débat aux communes. 

Le second point que nous aborderons peut-être plus en détail lors de l’analyse de l’un des articles consiste à rappeler le champ d’application de la Loi sur les procédés de réclame (LPR). Comme l’a indiqué Mme la présidente de commission, cette loi vise les procédés de réclame pour compte propre – soit la publicité que l’on affiche dans sa propre vitrine – ainsi que les procédés de réclame pour compte tiers, à savoir l’affichage à proprement parler et d’autres formes de réclame. Les modifications apportées par le Conseil d’Etat concernent uniquement les procédés de réclame pour compte tiers – non ceux pour compte propre – et amènent une précision importante. En effet, lorsque l’on évoque les procédés de réclame, c’est généralement l’affichage qui vient à l’esprit ; il ne s’agit toutefois pas de la seule forme visée. De nombreuses autres catégories entrent également dans le champ de la loi : les procédés de réclame visuels, tels que l’affichage, mais aussi les procédés de réclame sonores, sont couverts par la LPR. Nous y reviendrons dans le cadre de l’article 3. 

A ce stade, il convient encore de rappeler le cadre général dans lequel s’inscrit cette réglementation. La LPR – loi cantonale – doit être mise en œuvre par les communes par le biais de règlements communaux, puisque c’est précisément à ce niveau qu’elles débattront de la question de savoir où et comment l’affichage public doit être installé. Cette loi ne relève cependant pas de la seule compétence cantonale, s’inscrivant également dans un impératif fédéral. En effet, la Loi fédérale sur la circulation routière (LCR) impose de réglementer l’affichage visible depuis les routes, précisément pour garantir la sécurité de la circulation. En somme, nous nous trouvons face à une sorte de « cake » législatif : le droit fédéral impose l’adoption d’une loi cantonale, laquelle pose un cadre général tout en laissant aux communes la liberté de décider ce qu’elles font sur leur territoire. C’est précisément ce « cake » législatif que je vous invite à confirmer aujourd’hui, en redonnant aux communes – qui sont les plus proches du terrain – leurs compétences en la matière.

La commission a examiné une modification des procédés de réclame visant principalement à renforcer l’autonomie des communes en matière d’affichage publicitaire et à mettre la loi en conformité avec plusieurs évolutions juridiques récentes. Nous avons soutenu le principe central de la réforme indiquant que les communes doivent décider librement d’autoriser ou d’interdire l’affichage sur leur territoire, y compris sur les emplacements publics, ce en cohérence avec la motion Raedler.

Le projet clarifie aussi que la loi s’applique non seulement au domaine public, mais également privé, visible depuis l’espace public, afin d’éviter des contournements et d’assurer la cohérence avec le droit fédéral et la jurisprudence. En outre, il ajuste certaines compétences administratives au sein de l’Etat et harmonise la loi avec des règles récentes sur l’éclairage publicitaire. Malgré les tensions entre autonomie communale et liberté économique – dont certains craignent des restrictions excessives pour les commerces, les clubs sportifs et sponsors, ainsi qu’une complexification des règles et des exceptions – le parti socialiste soutient ce projet de loi et recommande son acceptation au Grand Conseil.

La discussion est close. 

L’entrée en matière est admise à l’unanimité.

Il est passé à la discussion du projet de loi, article par article, en premier débat.

Article premier. –

Art. 1. –

L’article 1 et son alinéa 1, non amendés, ont été adoptés par la commission par 10 voix et 1 abstention.

L’article 1 est accepté à l’unanimité.

Art. 3. – 

L’amendement suggère de revenir à la version existante de la loi :

« Art. 3. – Al. 1 : Sont soumis aux dispositions de la présente loi et à ses dispositions d’application tous les procédés de réclame de quelque nature qu’ils soient, perceptibles à l’extérieur par le public, qu’ils soient situés sur le domaine public ou privé. » 

Nous examinons un article et une modification apportée par le Conseil d’Etat qui, en tant que telle, revêt un caractère essentiellement formel plutôt que de fond. En effet, nous avons, de toute manière, l’obligation, fondée sur le droit fédéral que j’évoquais précédemment, de réglementer non seulement les procédés de réclame situés sur le domaine public, mais aussi ceux visibles depuis celui-ci. La raison en est simple. Si, par exemple, vous possédez un terrain privé bordant une autoroute et que vous y installez un panneau publicitaire de quarante-cinq mètres de haut sur vingt mètres de large, un problème se pose évidemment : bien que situé sur un site privé, ce panneau demeure perceptible depuis le domaine public, et il convient naturellement d’en réglementer l’usage. La loi qui nous occupe s’applique à la fois au domaine public proprement dit et à ce qui est perceptible depuis ce dernier. L’ajout effectué par le Conseil d’Etat vise simplement à amener une précision.

Néanmoins, j’aimerais ajouter quelques éléments relatifs à la réglementation des procédés de réclame visibles depuis le domaine public. J’ai déjà évoqué le cas des panneaux aux abords de l’autoroute ; j’en propose un second. Comme nous l’avons rappelé, la LPR vise l’ensemble des procédés de réclame, qu’il s’agisse d’affiches ou, par exemple, de procédés de réclame sonores. Si la LPR ne pouvait s’appliquer à ce qui se trouve sur le domaine privé, nous pourrions parfaitement nous trouver face à la situation suivante : un terrain privé sur lequel seraient installés quarante-cinq haut-parleurs diffusant à plein volume une publicité sonore, sans qu’il soit possible d’intervenir, au seul motif qu’il s’agit d’un terrain privé. Une telle situation ne serait naturellement pas acceptable.

Dans le même ordre d’idées, vous aurez peut-être remarqué que la LPR interdit notamment les ballons captifs, soit ces ballons rattachés au sol qui évoluent dans les airs au-dessus de vous. Le même problème se poserait dans le cas où un propriétaire souhaitant faire de la publicité pourrait installer un ballon captif flottant au-dessus de son terrain privé. Si la LPR ne pouvait s’appliquer à cette situation, nous ne pourrions rien y faire, et de tels ballons pourraient alors se multiplier partout, ce qui ne constituerait évidemment pas un résultat souhaitable.

Enfin, que l’amendement de la commission soit accepté ou non, cela n’aura aucun effet sur le fond, car la LPR continuera de s’appliquer de la même manière qu’aujourd’hui, c’est-à-dire tant au domaine public que privé visible depuis le premier. Le seul avantage du projet du Conseil d’Etat réside dans le fait qu’il explicite cette portée, évitant ainsi tout débat juridique. Pour ce motif, il me semble préférable de maintenir la version du Conseil d’Etat.

Cet article 3 a occupé les débats en commission. Le groupe PLR soutient la majorité de cette dernière. Que des restrictions s’appliquent au domaine public et que certains éléments puissent y être mis en avant, cela se conçoit. Sur le domaine privé, en revanche, nous estimons que d’autres règles entrent en jeu, relevant tantôt de la liberté commerciale ou de la propriété privée. Etendre la réglementation à ce domaine restreindrait ainsi de manière excessive les possibilités, introduisant des contraintes qui nous paraissent inutiles et contraires à d’autres principes.

L’amendement de la commission est accepté par 63 voix contre 53 et 1 abstention.

Je demande un vote nominal.

Cette demande est appuyée par au moins 20 membres. 

Celles et ceux qui acceptent l’amendement de la commission votent oui ; celles et ceux qui le refusent votent non ; les abstentions sont possibles. 

Au vote nominal, l’amendement de la commission est accepté par 68 voix contre 63 et 1 abstention.

*insérer vote

L’article 3, amendé, est accepté avec plusieurs avis contraires et abstentions. 

Art. 4. – 

Cet article a unanimement été adopté par la commission.

L'article 4 est accepté avec quelques abstentions.

Les articles 5 et 6 sont acceptés avec 1 abstention.

Les articles 11 et 16 sont acceptés à l’unanimité.

Art. 17. – 

Je vous propose deux amendements à l’article 17 : l’un à consonance politique, l’autre plus pratique, concernant l’affichage politique.

Le premier consiste à remplacer « peuvent » par « doivent » autoriser un ou plusieurs emplacements. Cette proposition défend une vision de liberté – liberté pour les sociétés locales, liberté pour les entreprises – mais également d’égalité, puisqu’on peut se demander pourquoi les partis politiques bénéficieraient d’emplacements réservés, à l’inverse des sociétés locales. En conservant les termes « un ou plusieurs », cet amendement laisse par ailleurs la porte ouverte aux communes qui souhaiteraient se doter d’un nombre limité d’espaces d’affichage, garantissant ainsi l’autonomie communale.

« Art. 17. – Al. 2, lit a : Les communes peuventdoivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite. (…) »

Le second amendement vous suggère de remplacer « un ou plusieurs affichages politiques » par « autoriser plusieurs emplacements réservés à l’affichage politique ». Tout simplement, parce qu’un objet soumis à votation compte toujours deux camps, et qu'une élection réunit nécessairement plusieurs candidats. Dès lors, permettre à une commune de ne mettre à disposition qu’un emplacement unique ne permettrait pas à plusieurs camps d’exprimer leur avis par voie d’affichage politique. Dans un climat politique déjà hostile, où le vandalisme est fréquent, j’estime important que nous fassions notre possible pour apaiser les campagnes électorales et permettre à chacun d’exprimer son avis. Cela passe par un nombre suffisant d’espaces d’affichage.

« Art. 17. – Al. 2, lit a : (…) En période d’élections ou de votations, elles doivent autoriser un ou plusieurs emplacements réservés à l’affichage lié à l’exercice des droits politiques. » 

Je précise que nous voterons ces deux amendements séparément, l’un après l’autre. 

Je précise que ces discussions se sont tenues en commission. Aussi, l’alinéa 2 non amendé a été unanimement adopté par la commission tout comme l’article 17 du projet de loi non amendé, adopté par 9 voix et 2 abstentions.

Sur le principe, tant par souci d’économie de temps que de respect de notre rôle au sein du Grand Conseil, je regrette le dépôt d’un amendement qui revient exactement sur le texte de la loi actuelle, alors même que ce débat a déjà eu lieu lors du traitement de la motion. Je rappelle que cette modification découle d’une motion qui demandait exactement cela, mot pour mot, c’est‑à‑dire remplacer « doivent » par « peuvent ». Une commission s’est ensuite réunie et, comme relevé par Mme la présidente de commission, le sujet a à nouveau été évoqué, et nous sommes en partie revenus sur cette question. 

Il n’est donc pas particulièrement économe de revenir aujourd’hui sur ce point pour mener ce débat une troisième fois au sein de ce plénum, d’autant que cette thématique a déjà été abordée à plusieurs reprises. Comme l’indiquait le texte de la motion, l’enjeu réel consiste à permettre aux communes de tenir ce débat à l’échelon local. En effet, les communes savent ce qui leur convient le mieux, tant sur le plan financier que sur celui de l’aménagement du territoire. Le Canton ne perçoit aucune part supplémentaire des recettes que les communes tireraient de l’affichage public.

Si une commune, pour des raisons qui lui appartiennent, ne souhaite pas autoriser l’affichage public commercial, elle doit pouvoir en décider librement. Que cette décision lui fasse perdre des recettes ou qu’elle améliore, au contraire, l’image de ses rues et de la vie sociale locale, il s’agit dans tous les cas de son choix.

Pour l’ensemble de ces motifs, je vous invite à ne pas rouvrir ce débat une troisième fois, mais à suivre le vote exprimé lors du traitement de la motion, ainsi que celui de la commission. L’objectif est de restituer aux communes le pouvoir qui leur revient et de permettre que ces débats se tiennent aux endroits idoines, c’est‑à‑dire au sein des communes.

L’amendement Yann Glayre (« doivent » plutôt que « peuvent ») est refusé par 67 voix contre 53 et 8 abstentions.

Je demande un vote nominal.

Cette demande est appuyée par au moins 20 membres. 

Celles et ceux qui acceptent l’amendement Yann Glayre votent oui ; celles et ceux qui le refusent votent non ; les abstentions sont possibles. 

Au vote nominal, l’amendement Yann Glayre est refusé par 70 voix contre 56 et 5 abstentions. 

* Insérer vote nominal

En préambule, je rappelle mes fonctions de syndic de la commune d’Echandens. Le doute soulevé par notre collègue Yann Glayre porte davantage sur le terme « emplacement » que sur la formule « un ou plusieurs ». Pour moi, un emplacement constitue un lieu où peuvent être apposées plusieurs affiches électorales. Je prends l’exemple qui me vient le plus naturellement à l’esprit, celui de ma propre commune. A Echandens, qui compte 3000 habitants, nous mettons à disposition un endroit au centre du village, équipé de panneaux sur lesquels chacun des partis politiques engagés peut afficher, à surface équivalente, ses propres affiches.

Or, inscrire stricto sensu dans la loi la mention « plusieurs emplacements » me paraît problématique. Aussi, lorsque je lis « plusieurs emplacements », je comprends qu’il s’agit de plusieurs lieux distincts, ce qui me semble tout à fait incongru pour des communes de petite ou moyenne taille, que l’on contraindrait ainsi à en aménager plusieurs. A la lecture de cet amendement, j’ai l’impression que l’on devrait fixer plusieurs lieux distincts, ce qui me pose problème. Je le précise également afin que les choses soient claires au moment de l’application de la loi : selon ma lecture, un emplacement offre bel et bien plusieurs possibilités d’affichage, mais ce terme désigne un lieu unique.

Mon intervention va exactement dans le même sens que celle de notre collègue De Benedictis, à laquelle j’ajoute un élément. Le terme « emplacement » est utilisé de manière constante dans la loi, tant dans la LPR que dans son règlement d’application (RLPR). Un emplacement désigne un lieu géographique, non un panneau. En effet, il n’existe aujourd’hui aucune possibilité de poser un seul panneau réservé à un seul parti politique, fût-il celui de la syndique ou du syndic d’une commune. L’emplacement constitue donc bien un lieu géographique. Il conviendrait de ne pas modifier le texte actuel dans une mesure qui engendrerait des contradictions avec d’autres articles.

Cet amendement a précisément pour but de lever ce doute. En effet, si une commune se limite à un seul emplacement qui permet une affiche F4 pour l’ensemble du village, cela ne convient pas non plus. C’est la raison pour laquelle je proposais de retenir la formulation « plusieurs emplacements ». En l’occurrence, la définition d’emplacement est la suivante : « endroit précis occupé par une chose » non celle d’un lieu. Monsieur De Benedictis, il convient donc de tenir compte du fait qu’un emplacement ne correspond pas nécessairement à un lieu au sein d’un village. Si vous disposez d’une meilleure définition permettant d’assurer une clarté absolue, je suis ouvert à l’examiner. Je ne souhaitais toutefois pas aller jusqu’à exiger plusieurs emplacements distincts pour chaque parti politique, ce qui compliquerait inutilement la loi.

Je confirme être totalement sur la même longueur d’onde que mon collègue Yann Glayre. Ma crainte est la suivante : les services de l’Etat nous ont habitués à interpréter parfois la loi de manière plus complexe qu’elle ne devrait l’être. Je redoute réellement que si le texte impose « plusieurs emplacements », la commune de Mauraz – et ses 34 habitants…– ne se voie contrainte d’aménager deux endroits distincts pourvus de panneaux d’affichage électoral, ce qui poserait un certain problème.

J’entends ces préoccupations et pense qu’il pourrait être utile d’y revenir lors du deuxième débat, avec une formulation plus précise, l’intention demeurant bien évidemment de permettre plusieurs emplacements au même endroit. Mme la conseillère d’Etat nous proposera peut-être même une formulation clarifiant ce point.

Je viens de relire le dictionnaire de l’Académie française. Sur bien des points, je ne partage pas l’avis de l’Académie, toutefois, le terme « emplacement » remonte au XV^e siècle, au sens d’assignation de « nation », et dérive de l’ancien verbe « emplacer », soit placer et employer pour. Il désigne ainsi un espace de terrain réservé à l’identification d’un bâtiment ou l’exercice d’une activité.

J’estime que l’exercice des droits politiques et l’affichage politique peuvent, dès lors, être considérés comme relevant à la fois d’un lieu et être « emplacé » sur quelque chose. Il me semble néanmoins qu’un échange avec Mme la conseillère d’Etat, qui pourra nous exposer clairement sa position et celle du Conseil d’Etat sur ce terme, devrait suffire à clarifier la question.

Sans avoir effectué les recherches de Mme la députée dans les référentiels de l’Académie française, j’ai néanmoins vérifié ce point auprès de M. Tribolet, responsable de la division entretien de la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR). Ainsi, dans la loi, le mot « emplacement » désigne un endroit réservé dans les communes, où sont apposées potentiellement toutes les affiches électorales, quel que soit leur nombre ou celui des partis concernés. Il s’agit de l’endroit où les panneaux peuvent être placés. C’est ainsi que la DGMR procède concrètement pour valider les emplacements, en admettant aisément qu’un même emplacement puisse accueillir plusieurs affiches.

L’amendement Yann Glayre (suppression de « un ou ») est refusé avec quelques avis contraires et abstentions.

L’article 17 est accepté avec 3 abstentions.

Les articles 18 et 21 sont acceptés à l’unanimité. 

L’article premier, amendé, est accepté.

L’article 2, formule d’exécution, est accepté à l’unanimité.

Le projet de loi est adopté en premier débat. 

Le deuxième débat interviendra ultérieurement.